Cuando Ana Jara llegó el miércoles al Parlamento junto a su equipo ministerial, la expectativa de conseguir el voto de investidura por la mayoría del pleno era casi nula. Durante su discurso extendido a más de hora y media, la sucesora de René Cornejo expuso -como lo ordena el Art. 82º del Reglamento del Congreso- el paquete de políticas abordadas por el Gobierno correspondientes a todos los sectores. El Gabinete, sin embargo, fue cuestionado duramente por las filas opositoras que ya habían anunciado su desaprobación ante los medios. Si bien solo se contó con una negativa, el resultado de la votación arrojó la realidad en cifras sobre el panorama crítico del Ejecutivo: más de 15 horas de reclamos precedieron a 63 votos de abstención y 50 a favor.

Algunos de los votos de abstención fueron detalladamente fundamentados por cada orador del hemiciclo. Muchos argumentos exigían la salida de ministros cuestionados en reiteradas ocasiones, pero que siguen ubicados en sus sectores por alguna causa incompresible –o más bien, deducible– para la oposición. El ministro de Energía y Minas, Eleodoro Mayorga y el titular de Economía y Finanzas, Luis Miguel Castilla fueron los favoritos de esa lista negra.

¿Qué significa el voto de investidura al Gabinete?

En su ensayo “Las consecuencias de la abstención en el proceso de investidura del Gabinete”, el abogado y consultor parlamentario César Delgado-Guembes dedica líneas sobre esta aparente inestabilidad que suscita el Congreso sobre el Ejecutivo. Si el tema del proceso que busca el voto de confianza es trasladado a materia jurídica, el punto de vista de Delgado-Guembes nos permite distinguir una condición elemental de la investidura, que es su incapacidad resolutiva.

En el caso de existir una mayoría abstinente de firmeza en el voto, como sucedió con el Gabinete de Ana Jara el miércoles, la situación suspensiva no implica que apelemos a “un limbo político” hasta que el voto no se defina.

Es pertinente recordar, entonces, la escena pasada con el Gabinete presidido por René Cornejo hace cuatro meses. Su investidura fue respaldada por tan solo 42 congresistas, mientras que seis lo reprobaron, y el número imperante fue el de las abstenciones, con 73 votos. Para el momento, la designación de Cornejo ya era ampliamente criticada tras la salida de su antecesor César Villanueva y otros escándalos protagonizados desde Palacio. Finalmente, el voto se redefinió en una segunda sesión cuando se logró un mínimo válido de aprobación.

La visita al parlamento

Tal como lo indica el Art. 130º de la Constitución Política del Perú, el Gabinete ministerial está obligado a asistir al Parlamento dentro de los 30 días hábiles desde su designación proclamada por el presidente de la República. El proceso de voto de investidura permite a los miembros del Parlamento compartir la decisión presidencial que conformó al grupo ministerial. Es decir, la ratificación del Consejo de ministros se divide en dos momentos: el primero, cuando el presidente de la República lo constituye mediante ceremonia oficial; y el segundo, cuando el Parlamento lo recibe para darle –o no– el voto aprobatorio en el sentido de respaldo a sus funciones.

El plazo para la respuesta del Congreso, si bien no es indicado en la Constitución, es establecido por el Reglamento que rige al Legislativo a través de su Art. 82º, en el que se afirma que el proceso de voto puede definirse hasta en dos sesiones plenarias, las cuales, sin embargo, no precisan de convocatoria consecutiva.

El factor decisorio de la confianza

Como señala Delgado-Guembes, la calidad personal y el crédito profesional de cada ministro es un elemento activo en el proceso de voto de investidura. Es por esta razón por la que algún ministro termina su ciclo con una renuncia intempestiva tras cuestionamientos devenidos de un escándalo difícil de sobrellevar. Tomando esta noción, y ciñéndonos solamente al caso de los primeros ministros, vimos este efecto de puerta giratoria de la que salieron cinco sin pena ni gloria. Los más recientes; Juan Jiménez, César Villanueva y René Cornejo, no pudieron manejar problemas que los expusieron al escrutinio público y a la presión mediática de una manera insalvable.

Es entonces que “quienes son escogidos son una señal nítida y poderosa, frente a la cual el Parlamento es mucho más sensible”, sobre todo cuando el gobierno se encuentra en los últimos momentos de gestión. Esto último se debe a que el discurso de política general inicial ya se ha venido estudiando y comparando con la realidad ofrecida en cifras y progresos visibles. Si la gestión conjunta es deficiente para la expectativa que generó el discurso político, es deducible que el Consejo de Ministros decaerá en credibilidad cuando comunique una política general desgastada y poco creíble.  Desde ese punto, el Congreso va desestimando el discurso como factor de confiabilidad y apela a la identidad y capacidad integral de cada ministro.

El caso de Ana Jara no es exclusivo de este Gobierno, toda vez que su propia designación es puesta en duda y la condicionalidad de sus ministros en mayoría es un arrastre de gestiones anteriores que no ofrecieron cambios.

La figura de la disolución del Parlamento

Algunos puntos de vista señalan que, de no otorgarse el voto de confianza, el presidente de la República procedería a disolver el Congreso, pero esto es políticamente improbable de realizarse.

Es cierto que el Art. 134º de la Constitución afirma que “el presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si este ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros”. En primer lugar, la figura actual sobre el Gabinete Jara no comparte esa condición.

En su caso, la abstención primó sobre la negativa y esta no tiene poder resolutivo. Es decir, la abstención mayoritaria no cuenta como una imposición de la negativa de confiabilidad. Otro aspecto considerable es el político, ya que el régimen ha ido perdiendo representatividad en el Parlamento tras la renuncia de varios de sus miembros de bancada. Esto configura una imposibilidad de disolver el Congreso, ya que – en esa hipótesis – el nivel representativo del gobierno en el Legislativo se vería aún más reducido.

¿Qué produce la abstención al voto de investidura?

En suma, la abstención es una práctica totalmente legítima y reproduce en conteo general la voluntad que tiene el Congreso “a no decidir, o de postergar el momento en que se opte por decidir”, como afirma Delgado-Guembes. Bajo esta definición particular, no sería posible comprender a la abstención como una tentativa de ir hacia un extremo y otro en el proceso de voto. El voto a favor y el voto en contra representan por sí mismos una posición firme sobre la confianza.

En tanto, la abstención tiene un carácter solicitud de un plazo más de tiempo para decidirse por uno de los extremos. De esta forma, el Congreso utiliza esta facultad para poner en estado de alerta al Consejo de Ministros.

Cuando la abstención es mayoritaria

Dado que la abstención responde a una voluntad legítima, no es posible desestimarla en un proceso de votación. Una situación así supondría “la negación de un principio democrático y jurídico esencial” que excluiría “la declaración de quienes tienen voluntad de que la decisión colectiva no sea ni a favor ni en contra”, como dice Delgado-Guembes.

En un acuerdo plenario que se suscitó en el año 2003 se estableció un pequeño reglamento ante casos particulares de votos por abstención:

. Cuando, como resultado de la votación, las abstenciones son más que los votos a favor o en contra, la situación se declara como NO RESUELTA.

. Si los votos a favor son más que los negativos, y las abstenciones superan a los primeros en número, se dice que la situación SE APRUEBA.

. Por otro lado, se dice que un asunto ha sido RECHAZADO cuando la cantidad de votos por abstención comparte mayoría con los votos en contra.

Sin embargo, Delgado-Guembes señala que este acuerdo reglamentario no reconoce el valor de la abstención en el segundo y tercer punto, puesto que da prioridad a los votos a favor y en contra pese a que las abstenciones ocupen la mayoría en el resultado de la votación.

Según otros expertos (como José Elice o José Cevasco, también ambos ex encargados de la Oficialía Mayor del Congreso), la abstención mayoritaria no genera una situación de limbo ni, necesariamente, equivale a un voto irresoluto. Para ellos, la abstención no es ni pude ser interpretada, en ningún caso, como apoyo y, en todo caso, está más cerca del rechazo.

De este modo, el acuerdo sobre las situaciones de voto mayoritario por la abstención contiene contradicciones con el propio Reglamento del Congreso, el cual reconoce a la abstención como “un voto inexcluible del cálculo del resultado”.

El principio de la mayoría simple

En definitiva, no existe un número promedio que avale la primacía de un tipo de voto sobre otro. Si bien la cantidad de congresistas está ya establecida desde comienzos del período presidencial, las votaciones de este tipo siempre se contemplan bajo el carácter de mayoría simple. Esto quiere decir que el número de congresistas asistentes o ausentes no afecta el proceso de la votación, aunque puede que sí el resultado.

Es decir, si la mayoría es por votos a favor, aun cuando no estén presentes todos los miembros del Parlamento, el resultado es legítimo. Lo mismo ocurre cuando la mayoría de votos es por abstención o en contra.

Para recordar el Acuerdo de 2003, Delgado-Guembes nos muestra un punto de vista contrario al de otros analistas que atribuyen que en el caso de René Cornejo – o Ana Jara – no se puso en práctica dicho reglamento: “Se violentaría la voluntad mayoritaria que ‘decide no decidir’ al momento en que se realiza la consulta”.

Dada la situación de mayoría simple en votos de abstención, el equipo ministerial de Ana Jara deberá esperar a la siguiente sesión que tome el Congreso para hacer efectiva una decisión resolutiva.

Día viernes: Sesión reanudada no implica nueva votación

Mientras los medios han hecho extensivo el análisis sobre el resultado que se emitió por la madrugada del miércoles, la situación no ha colocado al Consejo de Ministros en una posición definitiva. Suspendida la sesión que recibió al paquete ministerial desde las 9:00 a.m., la reanudación para el día viernes no colocó al gabinete en mejor lugar: los votos en contra subieron a tres y las abstenciones a 58. En el caso de votos a favor, tan sólo se sumaron 53.

Es cierto que el Reglamento indica que solamente dos sesiones son las suficientes para determinar un resultado, pero el recurso de suspender las sesiones ha hecho posible aplazar la votación en más de tres ocasiones. Para la próxima semana, la asamblea se reanudará y únicamente los que votaron por la abstención definirán su voto o a favor o en contra.

De esta manera, cabe establecer que el Congreso no está preparando una nueva votación. La reanudación de la cita tiene el único motivo de definir los votos que quedaron en la indecisión.

¿Por qué no hubo apoyo a Jara?

El recuerdo de la votación al gabinete ministerial anterior se ve reflejado y materializado hoy con Ana Jara, quien se convirtió en la sexta premier del gobierno humalista en julio pasado. Pese a las conversaciones sostenidas con las diferentes bancadas del Congreso previas a la fecha de la votación, la ex ministra de la Mujer y de Trabajo no consiguió impresionar con su capacidad de diálogo. Y es que la problemática que contamina a este nuevo Gabinete responde a un cuestionamiento que ya se ha naturalizado en la gestión de Ollanta Humala sobre la injerencia de la Primera Dama. Unidas a esta sensación colectiva en el Congreso, surgen las críticas hacia algunos ministros cuya permanencia resultaría dañina para la imagen del Ejecutivo.

La abstención, que es una muestra de indecisión legítima, provoca siempre una pequeña crisis en el proceso de voto, la cual puede agravarse si es que la confianza no es finalmente cedida en una siguiente sesión. Con esto, queda definido que la abstención por mayoría no materializa un acto de rechazo público, pero sí determina una postura con un mensaje político importante.