El objeto del proceso de cumplimiento es, valga la redundancia, el cumplimiento de un deber omitido por la Administración, de fuente legal o administrativa. Se trata, entonces, de una exigencia frente a una inactividad, incluso renuencia, de la Administración. Esta inactividad está referida, de acuerdo con la doctrina, a la constatación de una omisión por la Administración de toda actividad, jurídica o material, legalmente debida y materialmente posible (Gómez Puente).

Con mayor precisión, la Constitución y el Código Procesal Constitucional regulan este cumplimiento ante la inactividad de la Administración. Efectivamente, el inciso 6 del artículo 200 de la Constitución señala que la acción de cumplimiento: “procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley”. Asimismo, el artículo 66 del Código Procesal Constitucional precisa que el objeto del cumplimiento está dirigido hacia la Administración Pública en dos sentidos. Así, señala que el objeto del proceso de cumplimiento es “ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente”: (1) “dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme”, o que (2) “se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento”.

De acuerdo con lo indicado por el Código, a diferencia de lo que sucedía con la regulación procesal anterior, se admite que el objeto del proceso de cumplimiento es tanto la inactividad material como la inactividad formal de la Administración.

Los autores del Código Procesal Constitucional y reciente doctrina nacional consideran que la inactividad formal está referida a la omisión por parte de la Administración de emitir una declaración de voluntad a la que se encuentra obligada; declaración que debe entenderse en sentido amplio y que comprende la obligación de: (1) emitir normas de carácter general (reglamentarias); (2) celebrar convenios o acuerdos, y no mantener una actitud pasiva en el marco de convenciones vigentes contraviniendo el interés público, y (3) producir actos administrativos diversos, especialmente ante los requerimientos o peticiones de los administrados. En todo caso, la finalidad del proceso de cumplimiento es controlar la inactividad de la Administración.

Con relación a uno de los supuestos que el Código Procesal Constitucional señala como objeto del proceso de cumplimiento, consistente en que las autoridades se pronuncien expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento, reiteramos que se trata de un caso de inactividad formal, pues se exige a la Administración que cumpla con emitir una declaración de voluntad que le viene legalmente impuesta.

A través del proceso de cumplimiento se puede demandar, entonces, en primer lugar, contra una inactividad “singular” o “procedimental” referida a la obligación de producir una decisión administrativa solicitada por un administrado; ello en el marco de las potestades administrativas (distintas de la reglamentaria). A ello se refiere la orden dirigida hacia los funcionarios o autoridades estatales para que “se pronuncien expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa”.

Y en segundo lugar, por medio de este proceso es posible también demandar la expedición de un reglamento, toda vez que el inciso 2 del artículo 66 del Código Procesal Constitucional hace referencia al deber de emitir una norma general o reglamentaria (el Código alude a la orden dirigida a los funcionarios o autoridades para “dictar un reglamento”). Esta es una obligación de carácter objetivo, y existe de manera independiente –aunque no excluyente–de los intereses particulares de los administrados que pudieran estar involucrados.

No obstante, el Tribunal Constitucional ha considerado que las características comunes a los mandatos exigibles a través del proceso de cumplimiento (vinculadas sobre todo a derechos subjetivos que provienen de leyes o actos administrativos) también son aplicables a la obligaciónde la Administración de emitir reglamentos (ver STC Exp. Nº 0168-2005-PC/TC, f. j. 12).

Claro está, ya que los mandatos de reglamentar suelen ser bastante generales, que el Tribunal ha realizado interpretaciones flexibles, considerando, por ejemplo, que normas en apariencia declarativas (“la autoridad X reglamentará la instituciónY”) cumplen con las condiciones de unmandamus con “calidad de cierto, claro, vigente,de obligatorio cumplimiento, incondicional y nosujeto a controversias interpretativas”. 

Sobre este punto, en la STC Exp. N° 09632-2006-PC/TC, f. j. 7, se expresa que: “En lo que respecta al artículo 119 de la Ley Orgánica de Municipalidades, que señala: ‘El concejo provincial o el distrital,mediante ordenanza reglamentará la convocatoriaa cabildo abierto’, se aprecia claramente una norma cuya estructura denota un mandatoque puede ser exigido mediante proceso decumplimiento, ya que palmariamente se demuestra que la municipalidad tiene un deber legal de reglamentar dicha disposición a fin de estructurar jurídicamente los requisitos necesarios para que se realice la convocatoria del cabildo abierto. Dicha norma entonces contiene un mandato que cumple con los requisitos establecidos en la sentencia del Expediente Nº 0168-2008-PC/TC, en cuanto guarda la calidad de cierto, claro, vigente,de obligatorio cumplimiento, incondicional y no sujeto a controversias interpretativas”.

Por último, en la STC Exp. N° 00168-2005-PC/TC, el Tribunal Constitucional ha establecido como precedente vinculante que: “(…) en este tipo de procesos el funcionario o autoridad pública tiene un deber absoluto de acatamiento de la norma legal o del acto administrativo, no siendo posible ningún tipo de discrecionalidad de su parte. Asimismo, en ellos los derechos del demandante son prácticamente incuestionables, de modo que, comprobada la renuencia y el incumplimiento de la norma legal o el acto administrativo conforme a las pautas descritas, de ineludible cumplimiento, corresponderá amparar la demanda”.

* Texto publicado en el Informe Legislativo 2014 elaborado por LA LEY y Gaceta Jurídica.