Las figuras del allanamiento y reconocimiento se encuentran reguladas en el Código Procesal Civil (CPC), cuerpo normativo que, en relación a dichas específicas materias, no ha sufrido variación en sus casi 25 años. Así pues, la utilización por los litigantes de dichas formas especiales de conclusión de proceso no ha tenido mayor problema ante los órganos jurisdiccionales, y ha sido muy útil en situaciones en las que los actores procesales han evaluado  sus costos y beneficios frente a proseguir un largo y tedioso proceso judicial.

Estas figuras han sido trasladadas recientemente al ámbito administrativo. Así pues, a raíz de las facultades legislativas delegadas al Poder Ejecutivo, a finales del 2016 se han efectuado modificaciones a la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) y al Código de Protección y Defensa del Consumidor (CPDC) mediante los Decretos Legislativos 1272 y 1308, respectivamente, incorporándose normas sobre allanamiento y reconocimiento en sede administrativa y, en particular, en procedimientos administrativos sancionadores.

De la lectura de las nuevas normas, y su comparación frente a las figuras que ya estaban previstas en el ordenamiento procesal civil se advierten ciertas similitudes pero al mismo tiempo cuestionables diferencias, en particular en relación al tema de las costas y costos, tal como veremos a continuación.

Así pues, en sede judicial, el CPC concibe al allanamiento cuando el demandado acepta la pretensión dirigida contra él. En el reconocimiento, además de aceptar la pretensión, el demandado admite la veracidad de los hechos expuestos en la demanda y los fundamentos jurídicos de ésta (art. 330). Como es obvio entender, el allanamiento está referido exclusivamente a aceptar el petitorio (petitum), mientras que el reconocimiento está referido a aceptar el petitorio y las distintas afirmaciones expresadas en la demanda (causa petendi).

Asimismo, en el caso de allanamiento éste se puede dar en cualquier estado del proceso previo a la sentencia (art. 331) y existen causales específicas de improcedencia (art. 332¹). Declarado el allanamiento, el Juez debe expedir sentencia inmediata, salvo que el allanamiento no se refiera a todas las pretensiones demandadas (art. 333). Todo lo regulado en cuanto al allanamiento se aplica al reconocimiento (art. 330).

Se debe poner atención en que el CPC prevé que el proceso concluye con declaración sobre el fondo cuando  el demandado reconoce la demanda o se allana al petitorio (art. 322 inc. 3). Por otro lado en relación a los gastos del proceso está exonerado quien reconoce o se allana a la demanda dentro del plazo para contestarla (art. 413). En este punto debe resaltarse que el CPC distingue la exención (de la condena de costas y costos) y la exoneración (de gastos), entendiéndose este último supuesto a la dispensa de asumir pago de tasas en los actos procesales en que participe el demandado. Esto es propio de los procesos civiles en que los actores activos y pasivos deben asumir el pago de aranceles, sobre todo en la etapa postulatoria. Así pues, si se produce el allanamiento o reconocimiento no hay dispensa al demandado de la condena a las costas y costos, sino sólo la exoneración de sus propios gastos.

Por su parte, como es sabido, la LPAG no recogía las figuras del allanamiento o reconocimiento, ni siquiera para los procedimientos sancionadores. A raíz de las modificaciones introducidas con el D.L. 1272 (del 21 de diciembre del 2016) solo se ha incorporado la figura del reconocimiento (no el allanamiento) a la LPAG, al considerarse como una condición atenuante de la responsabilidad el hecho que, iniciado un procedimiento administrativo sancionador, el infractor reconozca su responsabilidad de forma expresa y por escrito (art. 236-A, numeral 2, literal a). Se verifica en este punto que el “reconocimiento de responsabilidad” de la LPAG dista claramente del reconocimiento regulado en el CPC. Asimismo, no hay que dejar de mencionar que las formas en que se pone fin a un procedimiento están recogidas en el art. 186 de la LPAG.

En materia de protección al consumidor, el CPDC, con las modificaciones introducidas con el D.Leg. 1308 (del 30 de diciembre del 2016), recoge más bien las figuras del allanamiento y reconocimiento, pero de una manera muy limitada. Así pues, en el Código no se define su alcance (como sí lo hace el art. 330 del CPC), sus exclusiones y demás aspectos (tal como sí lo hace el CPC como se ha visto anteriormente).

No obstante, en el art. 112 numeral 3 del CPDC ya se advierte ciertas diferencias de dichas figuras frente a las regulaciones procesal civil y procedimental administrativa, pues se menciona que “el proveedor se allana a la denuncia presentada” o “reconoce las pretensiones en ella contenidas”, lo cual obviamente es diferente al “allanamiento de la pretensión” así como al “reconocimiento de la pretensión y veracidad de hechos y fundamentos” del art. 330 del ordenamiento procesal civil.

Por otro lado se debe poner atención en que el mismo art. 112 numeral 3 del CPDC también establece que la consecuencia del allanamiento o reconocimiento es la “conclusión liminar del procedimiento”, lo que se podría entender como la conclusión inmediata del procedimiento con el dictado de una resolución, como lo es la conclusión anticipada regulada en el nuevo art. 107-A del mismo Código. Si ello fuere así se verificaría un pronunciamiento que no entra al fondo de la controversia.

Sin embargo, en vía reglamentaria, según la Directiva Nº 006-2017/DIR-COD-INDECOPI que regula los procedimientos en materia de protección al consumidor previstos en el CPDC (publicada recientemente y que entra en vigencia el 15 de mayo del 2017), se verifica que el allanamiento y/o reconocimiento produce una conclusión del procedimiento sobre el fondo. Así pues en el numeral 4.7.1 literal d) de la Directiva se indica que la autoridad se pronuncia sobre la responsabilidad administrativa del proveedor, pudiendo declarar fundada la denuncia y con ello la inscripción del denunciado en el Registro de Infractores. Como se ve, dicha disposición de la Directiva se evidencia como contraria a la conclusión liminar prevista en el CPDC, lo cual es adecuado tomando en cuenta que es mejor que la administración establezca si hubo o no infracción.

Cabe tomar atención también en el literal a) -siempre del numeral 4.7.1 de la Directiva-, en el cual se prohíbe el allanamiento o reconocimiento para los casos de defensa de intereses colectivos o difusos, los iniciados por denuncias de Asociaciones de Consumidores, así como los iniciados a instancia de la autoridad. Sin embargo, el numeral 3 del art. 112 del CPDC sí se permite el allanamiento y/o reconocimiento para los casos de discriminación, o relacionados a actos contrarios a la vida y a la salud y sustancias peligrosas. Es decir, con la previsión de la Directiva, la permisibilidad del CPDC se daría sólo para los casos iniciados por denuncia particular de consumidor, con lo cual se verifica en vía reglamentaria la eliminación de un beneficio que cuentan los proveedores por mandato de la ley, lo que sería una afectación al principio de tipicidad.

En este punto piénsese además en aquellos casos en los que no procede el allanamiento o reconocimiento en el proceso civil según el art. 332 del CPC (citado anteriormente), previsión que no existe bajo una similar restricción en sede administrativa (casos en los que los hechos admitidos requieren ser probados por otros medios, además de la declaración de parte; el conflicto de intereses afecta el orden público o las buenas costumbres; etc.).

Pero más allá de las anteriores precisiones, el verdadero problema de utilizar las figuras procesales del allanamiento y reconocimiento, está en el tema de las costas y costos en sede administrativa.

En efecto, el CPDC, en el modificado art. 112, prevé que en el allanamiento y reconocimiento formulados con los descargos, se exonera al denunciado del pago de los costos del procedimiento, pero no de las costas. A ello se alinea el literal e) de la Directiva; sin embargo, como hemos visto, la regulación del CPC sólo permite una exoneración de gastos (es decir todas las tasas judiciales) a cargo del demandado cuando el allanamiento o reconocimiento se da en la etapa postulatoria, aunque ello no lo exime de la condena de costas y costos.

La situación es diferente en el procedimiento sancionador, en el que el consumidor afectado –que podría estar asesorado por un abogado- deberá asumir los costos y no obtendrá reembolso en dicho escenario. ¿Es acaso de menor importancia un conflicto de consumo frente a un conflicto privado que se deba resolver en la vía jurisdiccional? Obviamente no, y por ello debería darse una rectificación del legislador en este aspecto, pues ambos conflictos intersubjetivos con relevancia jurídica no pueden tener una dispar regulación en relación a costas y costos.

En efecto, como se mencionó anteriormente, en los procesos civiles, para incentivar los allanamientos y reconocimientos, se exonera al demandado del pago de sus tasas judiciales, pero ello no lo exime del pago de costas y costos que fueron de cuenta del demandante, sobre todo porque existe defensa cautiva. Sin embargo, en sede administrativa en materia de protección al consumidor, el proveedor denunciado no debe pagar ninguna tasa en el procedimiento, por lo que resulta cuestionable que se le otorgue un beneficio que incida en los gastos que asume el consumidor para obtener la asesoría de un abogado, cuando así lo ha contratado para tales fines.

Si bien en los procedimientos administrativos de protección al consumidor, la defensa no es cautiva, ello no significa que los consumidores no deban tener un abogado para su defensa, y ello muchas veces debería ser así, ya sea porque la complejidad del caso así lo requiera, o por la necesidad de tener una buena defensa legal frente al proveedor infractor, o por la simple decisión del consumidor afectado. En este punto, debemos poner atención en que normalmente el consumidor que acude al INDECOPI es aquella persona que ya agotó todos los medios posibles para encontrar una solución a su reclamo y no encuentra otra vía que la solución heterónoma del conflicto. Siendo ello así, el consumidor que se asesora de un abogado, debido a las nuevas normas de allanamiento y reconocimiento, se ve expuesto a tener que asumir sus costos por los honorarios profesionales o bien a tener que implementar una vía judicial posterior para que el proveedor le resarza por dichos conceptos que no podrán ser reconocidos en sede administrativa.

Como se aprecia existen severos cuestionamientos a la regulación del allanamiento y reconocimiento en el CPDC, por lo que es necesaria una modificación legislativa que alinee las figuras a la regulación procesal civil –por ser su fuente-, sobre todo tomando en cuenta los intereses de los consumidores y los principios administrativos en materia sancionadora.