En reciente decisión el Tribunal Administrativo Previsional de la Oficina de Normalización Previsional¹ ha establecido como precedente administrativo de observancia obligatoria el reconocimiento de pensión de viudez para los integrantes de una unión de hecho en el régimen del Decreto Ley N° 20530. Si bien hace medio año se adoptó un precedente administrativo sobre la misma materia en el régimen pensionario regulado por el Decreto Ley N° 19990², a partir de lo cual se puede afirmar, desde una perspectiva general, que se trata de la confirmación de un criterio, el hecho que la interpretación normativa se realice en el régimen previsional del Estado constituye un elemento relevante debido a las trascendentales modificaciones, inclusive de orden constitucional, realizadas en el año 2004 con el objeto principal de poner fin a la nivelación (efecto espejo) de las pensiones de cesantía.

Desde un punto de vista conceptual el precedente administrativo en comento comparte los lineamientos establecidos por el Tribunal Administrativo Previsional al resolver el acceso a la pensión de viudez derivada de una relación convivencial en el Decreto Ley N° 19990; en el sentido que cualquier interpretación de la normativa legal debe hacerse a la luz de los valores, principios materiales de la Constitución Política y los pronunciamientos sobre la materia vertidos por el Tribunal Constitucional. Sin embargo, conviene destacar algunas cuestiones que debieron ser analizadas para llegar a la adopción del precedente administrativo pues ahí radica la importancia de la decisión, además de la que le corresponde por su propia naturaleza de decisión vinculante.

Una primera interrogante que se planteó el Tribunal Administrativo Previsional fue si cabía aplicar el precedente administrativo adoptado en el marco del Decreto Ley N° 19990 “directamente” a las relaciones jurídicas originadas en el Decreto Ley N° 20530.

Frente a la mencionada cuestión, la respuesta que habilitaría un análisis de las reglas del Decreto Ley N° 20530  de cara a la pensión de viudez, se sustentó en que el régimen previsional del citado decreto ley se concibió como único y exclusivo para los trabajadores el Estado; y también que luego de la reforma constitucional de los artículos 11°, 103° y Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú³, y la entrada en vigencia de la Ley N° 28449⁴ se establecieron nuevas características y reglas en el régimen previsional del Decreto Ley N° 20530. Así, se cerró definitivamente el régimen pensionario, se eliminó la nivelación de la pensión con la remuneración, se estableció una pensión máxima (de aplicación progresiva) y condiciones distintas para las pensiones de sobrevivientes, entre otros cambios.

Es en tal contexto, que el Tribunal Administrativo Previsional advierte que pese a la revisión del régimen previsional efectuada por el legislador y que concluyó en la reforma constitucional y en las nuevas reglas pensionarias, no se realizó un análisis de los requisitos esenciales para el acceso a la pensión de viudez teniendo en cuenta dispositivos legales en materia de pensiones y salud⁵, escenario que permitió –tal como se ha señalado–, evaluar si resultaba viable legal y fácticamente el acceso a una pensión de viudez derivada de una unión de hecho.

Lo primero que se dilucida es la posibilidad de reconocer en la actual regulación pensionaria el acceso a una pensión de sobreviviente; esto en la medida que el artículo 2° de la Ley N° 28849 señala que el régimen del Decreto Ley N° 20530 es un régimen cerrado que no admite nuevas incorporaciones ni reincorporaciones, de conformidad con la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú. Por ello, se recurrió a la evaluación de las excepciones previstas en el mismo dispositivo legal a partir de lo cual se tuvo en cuenta que los futuros sobrevivientes de pensionistas de cesantía e invalidez o de trabajadores activos⁶ se consideran incorporados el régimen regulado por el Decreto Ley N° 20530.

En segundo orden, para establecer el marco de la interpretación que conlleva al reconocimiento de la pensión de viudez en el Decreto Ley N° 20530 se recurre a lo establecido por el Tribunal Constitucional⁷ y a lo previsto en los artículos 28° y 33° del citado decreto ley que establecen los tipos de pensiones de sobrevivientes (viudez, orfandad y ascendientes) y el requisito referido a la celebración del matrimonio antes del deceso del titular de la pensión (no genera pensión de viudez, el trabajador que fallece antes de 12 meses de celebrado el matrimonio) respectivamente. A ello se suma el análisis del artículo 55° que en su redacción original establecía como causal de extinción que la pensionista de viudez contraiga matrimonio, pero que en virtud a las nuevas reglas introducidas por Ley N° 28449 se modifica para incluir como causal de extinción el establecimiento de una unión de hecho por parte del titular de la pensión de viudez.

Ante la situación descrita el Tribunal Administrativo Previsional señaló que la interpretación del Decreto Ley N° 20530 para efectos de acceder a una pensión de viudez no puede hacerse restrictivamente y sostener que el reconocimiento solo puede efectuarse cuando se haya contraído matrimonio (y se adjunte el acta de matrimonio), sino que debe recurrirse al método sistemático de interpretación para incorporar como supuesto de acceso al integrante de una unión de hecho, toda vez que dicho instituto ha sido tomado en cuenta para establecer una causal de extinción de la pensión de viudez.

Finalmente, se estableció la regla general de interpretación del Decreto Ley N° 20530 precisando que se deberá reconocer el acceso de la pensión de viudez a los beneficiarios que demuestren el vínculo de convivientes con la sentencia de declaración de unión de hecho emitida por el órgano jurisdiccional o vía notarial, debidamente inscrita en el registro personal.

 * Jaime de la Puente Parodi es Presidente del Tribunal Administrativo Previsional de la Oficina de Normalización Previsional (ONP).

¹ Resolución N° 000000987-2017-ONP/TAP publicada en el diario oficial El Peruano el 26 de abril de 2017 cuya fe de erratas (en realidad se incluyeron los cuadros de la resolución) fue publicada el 30 de abril de 2017.

² Resolución N° 0000001095-2016-ONP/TAP publicada en el diario oficial El Peruano el 8 de noviembre de 2016.

³ Mediante Ley N° 28389.

⁴ Mediante la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. N^os 0050-2004-AI/TC, 0051-2004-AI/TC, 0004-2005-AI/TC, 0007-2005-AI/TC, 0009-2005-AI/TC (ACUMULADOS) se resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley N° 28389, de reforma constitucional de régimen pensionario, y contra la Ley N° 28449, de aplicación de nuevas reglas pensionarias previstas en el Decreto Ley N° 20530.

⁵ Decreto Ley N° 25897, Ley N° 26790, Ley N° 30003

⁶  2. Los trabajadores sujetos al régimen del Decreto Ley Nº 20530 que, a la fecha de entrada en vigencia de la modificación de la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución, habían cumplido con todos los requisitos para obtener la pensión correspondiente.

⁷ Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. N° 09708-2006-PA/TC.