El conflicto de menoscabo de atribuciones en sentido estricto se presenta cuando, si bien no existe controversia respecto de la titularidad de la competencia – pues ambos conocen los límites- , el ejercicio indebido o prohibido de uno menoscaba las atribuciones del otro.

El conflicto de menoscabo de atribuciones por interferencia se presenta cuando las competencias de ambos órganos constitucionales están enlazadas de tal manera que para la correcta función de uno requiere la cooperación del otro; entonces, la falta de dicha cooperación de uno interfiere las atribuciones del otro.

El conflicto de menoscabo de atribuciones por omisión se asemeja al anterior en el sentido que la omisión del ejercicio de la competencia de un órgano constitucional impide o atrofia la de otro, sin embargo, la diferencia aquí consiste en que dicha omisión funcional no es condición necesaria para la actuación del otro.

Sobre este conflicto competencial por menoscabo de atribuciones el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en diversas ocasiones en cuanto a su objeto, clasificación, importancias, entre otros aspectos que a continuación detallamos. 

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1. Test de competencia

 

En la Sentencia recauda en los expedientes 0020-2005-PI/TC y 0021-2005-PI/TC (acumulados), el Alto Colegiado señala que de conformidad con el test de competencia en primer lugar se debe analizar el principio de unidad.

 Luego, se debe ingresar propiamente en el análisis del principio de competencia, relacionado con la lista de materias pormenorizada prevista en la Constitución y en el bloque de constitucionalidad.

Asimismo, señala que también cabe recurrir a las, cláusulas generales, es decir, las funciones generales conferidas a cada uno de los órganos constitucionales.

Finalmente, señala que las competencias de los órganos constitucionales pueden ser competencias exclusivas, las cuales son materias asignadas en exclusividad a favor de organismos constitucionales. Estas serán negativas si son privativas del órgano respectivo, es decir, no sólo exclusivas sino también excluyentes.

También existen competencias compartidas, las cuales son materias divididas en determinadas áreas de atención, repartiéndose responsabilidades entre dos o más niveles de gobierno, actividad coherente con los principios de cooperación y de tutela y control de los organismos constitucionales autónomos, según se verá luego.

Tenemos además a las competencias delegadas, las cuales son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada.

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2. Supuestos de conflicto competencial por menoscabo de atribuciones

En la STC Exp. Nº00005-2009-PC/TC, el Tribunal Constitucional señala que el conflicto por menoscabo de atribuciones constitucionales se produce cuando, sin existir u conflicto en relación con la titularidad de una competencia o atribución, un órgano constitucional ejerce su competencia de un modo tal que afecta el adecuado ejercicio de las competencias reservadas a otro órgano constitucional.

3. Modalidades del conflicto competencial por menoscabo de atribuciones

 

En la STC Exp. Nº0006-2006-PC/TC, el Tribunal Constitucional señalo que en primer lugar que conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones constitucionales puede este clasificarse en: a) conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto; b) conflicto constitucional por menoscabo de interferencia; y, c) conflicto constitucional por menoscabo de omisión.

Señala de manera adicional que en el conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto, cada órgano constitucional conoce perfectamente cuál es su competencia. Sin embargo, uno de ellos lleva a cabo un indebido o prohibido ejercicio de la competencia que le corresponde, lo que repercute sobre el ámbito del que es titular el otro órgano constitucional.

Asimismo, señala que en el conflicto constitucional por menoscabo de interferencia, las competencias de los órganos constitucionales están enlazadas a tal punto que uno de ellos no puede ejercer la suya si no tiene la cooperación o la actuación de la competencia que le pertenece al otro.

Finalmente, señala que en el conflicto constitucional por menoscabo de omisión, uno de los órganos omite ejercer su competencia produciéndose, como consecuencia de ello, una atrofia o imposibilidad de ejercicio de la competencia del otro órgano constitucional, solo que, en este caso, la omisión funcional no es condición indispensable para el ejercicio de la competencia o atribución del otro órgano constitucional.

4. El conflicto competencial por menoscabo de atribuciones: manifestación atípica

 

En la STC Exp. Nº0006-2019-CC/TC, el Alto Colegiado reafirma que los conflictos competenciales pueden ser alternativamente típicos —positivos o negativos— o atípicos —por menoscabo de atribuciones constitucionales o por omisión de cumplimiento de un acto obligatorio—. No obstante, señala que tal descripción no agota las formas en las que puede manifestarse un conflicto competencial.

Los conflictos positivos se presentan cuando dos o más entidades estatales se consideran competentes para ejercer una misma competencia o atribución.

Por el contrario, el conflicto negativo se produce cuando dos o más entidades estatales se niegan a asumir una competencia o atribución por entender que ha sido asignada a otra entidad estatal, o cuando mediante la omisión de un determinado acto estatal obligatorio se afecta el ejercicio de las atribuciones o competencias de otra.

Por su parte, los conflictos por menoscabo de atribuciones se presentan cuando una entidad estatal, al ejercer indebidamente sus competencias, entorpece la labor de otra sin haber invadido, en rigor, la esfera de sus competencias. En este supuesto, no se discute la titularidad de una competencia determinada sino la forma en la que ésta se ejerce material o sustancialmente.

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5. En el conflicto de competencias por menoscabo de atribuciones constitucionales, la vindicatio potestatis es «indirecta»

En la STC Exp. Nº00011-2009-CC/TC, el Tribunal Constitucional señala, en primer lugar, que la vindicatio de la potestas tiene alcances distintos según se trate de un conflicto positivo o uno de menoscabo de atribuciones constitucionales o por omisión de cumplimiento de acto obligatorio.

En esa línea, señala que en el conflicto positivo, la vindicatio potestatis siempre es «directa» porque se materializa en una pretensión de «recuperación» o «defensa» de la competencia o atribución de cara a su arrogación o auto adjudicación de la misma por otro.

 En tanto que en los conflictos por omisión de cumplimiento de acto obligatorio y de menoscabo de atribuciones constitucionales, la vindicatio potestatis es «indirecta».

Finalmente, precisa que al no existir una subrogación o despojo de competencias, la defensa de la potestas sólo se traduce en cuestionar las decisiones o actuaciones (acción o por omisión) que interfieren y dificultan el ejercicio de las le son propias.

6. Importancia del conflicto competencial por menoscabo de atribuciones

El Tribunal Constitucional ,en la STC Exp. Nº0006-2019-CC/TC, f. j. 24, advierte que en el escrito de demanda de conflicto de competencia se señala que existe un conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto.

 Evidencia que en este supuesto cada órgano constitucional conoce perfectamente cuál es su competencia; sin embargo, uno de ellos realiza un indebido o prohibido ejercicio de la atribución que le corresponde, lo que repercute sobre el ámbito del que es titular el otro órgano constitucional.

Finalmente, concluye que el proceso competencial resulta de importancia justamente para dirimir las controversias que se susciten en torno a las atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado y, en consecuencia, el desarrollo del sistema democrático requiere que los casos como el presente sean deliberados y resueltos por este órgano de control de la Constitución.

7. Similitudes entre los conflictos por omisión de cumplimiento de acto obligatorio y conflicto constitucional por menoscabo de omisión

 

En la STC Exp. Nº00001-2010-CC/TC, el Tribunal Constitucional precisa que los denominados conflictos por omisión de cumplimiento de acto obligatorio y el conflicto constitucional por menoscabo de omisión representan dos supuestos de conflicto sustancialmente idénticos, por lo que no existe mérito constitucional para diferenciarlos.

Para colocar un ejemplo de ello, hace mención de que cuando la Superintendencia de Banca y Seguros desconoció su deber de solicitar previamente opinión al Banco Central de Reserva para la autorización o denegación de la transformación de un sucursal de empresa financiera extranjera en una empresa constituida en territorio peruano, omitió un acto de cumplimiento obligatorio -es decir, omitió ejercer una competencia reglada- afectando la posibilidad de que otro órgano constitucional – a saber, el Banco Central de Reserva- ejerciera debidamente sus competencias.

Finalmente señala, no siendo el conflicto por omisión de cumplimiento de acto obligatorio nada distinto al conflicto constitucional por menoscabo de omisión, y tomando en cuenta que todo conflicto por menoscabo de atribuciones constitucionales implica la adopción de una conducta (acto u omisión) por parte de un órgano constitucional que “afecta” el ejercicio adecuado de las competencias de otro.

Puede sostenerse que este último tipo de conflicto (el conflicto por menoscabo de atribuciones constitucionales) —así como los conflictos positivos y negativos— también se encuentra previsto en el artículo 110º del Código Procesal Constitucional, en tanto el precepto reza que el conflicto competencial se produce “cuando alguno de los poderes o entidades estatales [legitimados para participar en el proceso] adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro”.

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