En principio, se presenta el siguiente problema jurídico: ¿el procedimiento de reversión de dominio a favor del Estado de los predios rústicos vulnera el derecho constitucional de propiedad?

Particularmente, el procedimiento de reversión de dominio a favor del Estado de los predios rústicos (en adelante, el procedimiento de reversión) se ha estableció en la Ley 28259 (publicada el 26-06-2004) y su Reglamento aprobado con Decreto Supremo (DS) 035-2004-AG (publicado el 30-09-2004).

Mediante sentencia en el Exp. 02572-2016-PA/TC (emitida el 11-08-2020), el Pleno del Tribunal Constitucional (TC) declaró fundada la demanda de amparo y, en consecuencia, nulas las resoluciones del Gobierno Regional de Ucayali (emitidas en el 2014), asimismo, nulos todos aquellos asientos vinculados a la reversión de dominio a favor del Estado del predio rústico denominado fundo “El Gran Chaparral”; considerando que, al apropiarse de ese predio, el Estado infringió el artículo 70 de la Constitución Política del Perú (en adelante, la Constitución), toda vez que la autoridad estatal no siguió el procedimiento expropiatorio, establecido en dicha norma constitucional, es decir, la privación de la propiedad es solo mediante ley que declara la expropiación por causa de seguridad nacional o necesidad pública, previo pago de indemnización.

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Procedimiento de reversión de dominio a favor del Estado de los predios rústicos

Según la Ley 28259, esta tiene como objeto revertir a favor del Estado los predios rústicos, para su posterior adjudicación a título oneroso, siempre que se encuentren en una de estas dos situaciones (según definiciones en el Reglamento de la Ley 28259): 1) los declarados en abandono, o 2) los que no hayan cumplido los fines para su adjudicación gratuita. Las tierras de las comunidades campesinas y nativas se rigen por su propia ley.

En otras palabras, la Ley 28259 establece el procedimiento para revertir a favor del Estado los predios rústicos declarados en abandono, o los predios rústicos que no hayan cumplido los fines para su adjudicación gratuita; después de efectuada dicha reversión, esos predios podrán ser adjudicados a título oneroso.

Según la Ley 28259 y su reglamento, el procedimiento de reversión, iniciado de oficio o a pedido de parte, comprende los siguientes actos: 1) Después de emitidos los dictámenes técnico y legal (basados en la inspección ocular), la autoridad declara que el predio rústico está en una de las dos situaciones antes descritas, y resuelve el respectivo contrato de adjudicación a título gratuito; 2) el superior jerárquico resuelve el recurso de apelación, de ser el caso, y declara la reversión del predio rústico a favor del Estado; “sin perjuicio de que el adjudicatario original lo haya transferido a terceros”, como se indica en el Reglamento de la Ley 28259, es decir, el procedimiento de reversión es contra los adjudicatarios y los adquirentes de los predios rústicos transferidos por aquellos.

Como bien se explica en el Informe Legal 326-2018-MINAGRI-SG/OGAJ del 18-04-2018, la autoridad competente en el procedimiento de reversión era el Ministerio de Agricultura (así lo indica la Ley 28259); procedimiento que se iniciaba en las Direcciones Regionales de Agricultura (“órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura de la respectiva Región”, según señala el Reglamento de la Ley 28259) y culminaba con la respectiva resolución ministerial. En la actualidad, la autoridad competente es el respectivo gobierno regional (Gore), como consecuencia del proceso de descentralización, en el marco de las Leyes 27783 y 27867. En particular, el procedimiento de reversión fue transferido al Gore mediante Resolución Ministerial 0811-2009-AG (publicada el 27-11-2009).

Según el Reglamento de la Ley 28259, el procedimiento de reversión se aplica a los predios rústicos adjudicados gratuitamente por el Ministerio de Agricultura, en el marco del Texto Único Concordado del Decreto Ley 17716 y del Decreto Ley 22175 (que derogó al Decreto Ley 20653). Al respecto, agregamos que el Decreto Ley 22748 modificó el inciso c del artículo 86 del Decreto Ley 17716.

Según el Reglamento de la Ley 28259 y la competencia del Gore, el predio revertido se transferirá a la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSION), para su venta en subasta pública; en un segundo supuesto, se transferirá a la Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN), si el predio revertido está dentro de la zona de expansión urbana; y, en un tercer supuesto, no se transferirá a otra entidad, si el predio revertido está ocupado por asentamientos humanos, a fin de que el Gore realice las acciones de saneamiento físico legal (conforme con la función del artículo 51 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales).

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Apropiación de predios rústicos por el Gore, sin el procedimiento expropiatorio, vulnera el derecho de propiedad

De acuerdo con la sentencia en el Exp. 02572-2016-PA/TC, el procedimiento de reversión, previsto en la Ley 28259 y su reglamento, vulnera el derecho de propiedad previsto en el artículo 70 de la Constitución, porque, en particular, la privación de la propiedad de los predios rústicos solo debería ser mediante el procedimiento expropiatorio.

Por tanto, siguiendo la citada jurisprudencia del TC, el Gore solo podría apropiarse de predios rústicos mediante el procedimiento expropiatorio y no por el procedimiento de reversión; en caso se realice la apropiación por este último, el Gore habrá vulnerado el derecho constitucional de propiedad, más aún considerando que, mediante dicho procedimiento, el Gore puede apropiarse de predios que han sido transferidos por los adjudicatarios, como los ocupados por asentamientos humanos.

Así, hemos encontrado la respuesta a la interrogante inicial, aunque se presentan otras interrogantes.

En primer lugar, ¿el Gore también vulneraría el derecho de propiedad, si realiza la apropiación mediante el procedimiento de reversión que se complementa con la Resolución Ministerial 0137-2020-MINAGRI (publicada el 14-06-2020)? Es decir, el procedimiento de reversión por la causal de incumplimiento de la ejecución del proyecto objeto de dos tipos de contratos: 1) los de otorgamiento de tierras eriazas con fines de irrigación u otros usos agrarios, en el marco de la legislación anterior a la Ley 26505[1]; y 2) los contratos de otorgamiento de tierras en selva para la ejecución de proyectos de inversión agroindustriales.

En segundo lugar, ¿el Gore también vulneraría el derecho de propiedad, si realiza la apropiación mediante el procedimiento de reversión establecido en el título IV del Reglamento del Decreto Legislativo 1089, aprobado con DS 032-2008-VIVIENDA[2], (publicado el 14-12-2008)[3]? Es decir, el procedimiento de reversión de predios rústicos, adjudicados a título oneroso con fines agrarios, ocupados por asentamientos humanos antes del 31-12-2004; de conformidad con la Ley 28667 (publicada el 12-01-2006) y otras normas, inclusive el Decreto Legislativo 838 (publicado el 18-08-1996)[4].

En tercer lugar, ¿el Gore también vulneraría el derecho de propiedad, si realiza la apropiación mediante el procedimiento establecido en el artículo 22 del Decreto Legislativo 653 (publicado el 07-01-1991) y su Reglamento aprobado con Decreto Supremo 048-91-AG (publicado el 11-11-1991)? Si bien en dichas normas no se le denomina procedimiento de reversión, se verifica que tiene similitudes, como la declaración de abandono de un predio rústico y la adjudicación del predio abandonado; pero también existen diferencias, porque considera el valor de expropiación, concepto ajeno a los procedimientos de reversión.

Preliminarmente, las respuestas a las anteriores interrogantes serían afirmativas, considerando la tesis de que la apropiación de predios rústicos por el Gore, sin el procedimiento expropiatorio, vulnera el derecho de propiedad. En posteriores artículos se ampliarán las respuestas a esas interrogantes.

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Soluciones para que el Gore no vulnere el derecho de propiedad mediante procedimientos de reversión

En conclusión, opinamos que solo mediante reforma constitucional, la apropiación de predios rústicos por los gobiernos regionales, mediante procedimientos de reversión, no vulneraría el derecho de propiedad; porque el actual artículo 70 de la Constitución solo prevé el procedimiento expropiatorio y, mediante su reforma, podría incluirse al procedimiento de reversión.

Otra solución sería que el legislador derogue las normas que establecen procedimientos de reversión, para evitar que el Gore siga vulnerando el derecho constitucional de propiedad. Aunque, es una solución solo en teoría, porque mediante los procedimientos de reversión, el Gore, en los hechos, puede apropiarse definitivamente de predios rústicos ocupados por asentamientos humanos (en otros supuestos, los predios revertidos tendrían que ser transferidos a otras entidades).

Victor Raul Solorio Neira. Abogado. Máster en tutela judicial de Derechos y Jurisdicción Contencioso-Administrativa por la Universidad de Jaén – España.