Introducción

Dos excongresistas de la República han interpuesto sendas demandas constitucionales de amparo contra el D. S. 165-2019-PCM, el cual recoge la decisión de disolver el Congreso de la República. Este hecho ha originado la siguiente cuestión: ¿procede una demanda de amparo contra la decisión del Presidente de la República de disolver el Congreso de la República? A atender esta cuestión se destinan las páginas siguientes.

La constitucionalización de exigencias de justicia material

La Constitución del Estado constitucional de derecho se singulariza a partir de dos elementos. Uno es la constitucionalización de exigencias de justicia material que están representadas por los derechos fundamentales, entendidos como derechos humanos constitucionalizados. Este elemento solo es posible de reconocer a partir de la posición jurídica de la Persona que dibuja su valor o dignidad: la Persona vale como fin en sí misma. Desde esta posición jurídica varias consecuencias han de ser advertidas. Aquí solo mostraré dos. La primera es que, por valer como fin, está ordenado promover su máxima realización posible, y esta realización la conseguirá a través de la plena vigencia de sus derechos fundamentales. La segunda consecuencia es la posición jurídica de los poderes públicos: los poderes públicos valen como instrumentos al servicio de la Persona, y este servicio lo han de brindar a través de la promoción de la plena vigencia de los derechos fundamentales.

El Constituyente peruano ha proclamado la posición jurídica de la Persona al reconocerla como fin supremo de la sociedad y del Estado (artículo 1); le ha reconocido expresamente sus derechos fundamentales individuales (artículo 2), sociales (artículos 4 a 29) y políticos (artículos 30 a 38), y también los derechos fundamentales implícitos (artículo 3), para luego establecer, como deber esencial de los poderes públicos, la promoción de la plena vigencia de los derechos fundamentales (artículo 44).

La Constitución como norma

El otro elemento singularizador de la Constitución del Estado constitucional de derecho es su carácter plenamente normativo. La Constitución es una realidad plenamente normativa, es decir, todos sus contenidos vinculan de modo efectivo y sin excepción a todos sus destinatarios, y sus destinatarios son tanto los poderes públicos como los particulares. Este elemento singularizador solo es posible de ser construido a partir de la posición jurídica de la: la Constitución como norma fundamente o como norma suprema del ordenamiento jurídico. La consecuencia necesaria de considerar a la Constitución como una realidad plenamente normativa y de carácter superior es que todos los contenidos normativos reconocibles en un sistema jurídico hacen depender no solo su eficacia sino también su existencia, del ajustamiento a los contenidos de la Constitución.

La Constitución peruana se ha reconocido como verdadera norma y su carácter vinculante se ha expresado para todos, tanto gobernantes como gobernados, de la siguiente manera: “[t]odos los peruanos tienen el deber (…) de respetar, cumplir y defender la Constitución (…)” (artículo 38 de la Constitución). Más precisamente, para los poderes públicos lo ha expresado así: “[e]l poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen” (artículo 45 de la Constitución). Y más concretamente aún, en referencia al Ejecutivo ha establecido que “[c]orresponde al Presidente de la República: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución (…)” (artículo 118 de la Constitución).

Los procesos constitucionales

El Constituyente peruano ha creado una serie de mecanismos aseguradores de la normatividad de la Constitución, y en particular, de las exigencias de justicia material en ella reconocidas y que vienen singularizadas por los derechos fundamentales. O dicho de otro modo, ha creado una serie de mecanismos aseguradores de la posición jurídica de la Persona como fin supremo, y de la posición jurídica de la Constitución como norma suprema. Uno de esos mecanismos es el proceso constitucional de amparo.

Dos elementos hacen a la esencia (al contenido esencial) del proceso constitucional de amparo. Primero, está destinado a proteger el contenido constitucional de derechos fundamentales no protegidos ni por el habeas corpus ni por el habeas data (artículo 5.1 del Código Procesal Constitucional); y segundo, la agresión del contenido constitucional debe ser una agresión manifiesta (artículo 9 del Código Procesal Constitucional). Por ser exigencias esenciales, de no ser cumplidas, la demanda constitucional de amparo es improcedente de modo absoluto, es decir, sin posibilidad de excepción. De modo que el amparo constitucional, como instrumento procesal al servicio de la Persona y de la Constitución, deberá de proceder allí donde es posible advertir la negación del contenido constitucional de un derecho fundamental (defendible a través del amparo), y donde es posible sostener una agresión basada en hechos no litigiosos. De esta manera, resolver la cuestión arriba planteada reclama indagar si la decisión del Presidente de la República ha significado o no la agresión manifiesta de algún derecho fundamental.

El contenido constitucional del derecho fundamental a ser elegido

Una de las exigencias de justicia que componen el contenido material de la Constitución peruana, ha sido reconocida en los siguientes términos: “[l]os ciudadanos tienen (…) el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica” (artículo 31). En esta disposición se ordena respetar el contenido constitucional del derecho fundamental a elegir y ser elegido.

El contenido constitucional de este derecho fundamental, como lo he manifestado en otro lado, tiene dos dimensiones. La primera mira al ciudadano candidato y la segunda al ciudadano elegido en el cargo de representación electoral. En referencia a los elegidos congresistas, un elemento que define este segundo ámbito es el de la duración: se elige al ciudadano por cinco años para que ejerza el cargo de congresista (artículo 90 de la Constitución). Esta duración es un elemento que conforma el contenido constitucional del derecho fundamental. Este elemento temporal tiene un límite: en referencia al cargo congresal, ha sido previsto que el mandato dure menos de cinco años si se cumple alguna causal de disolución del Parlamento y el Presidente de la República decide disolverlo (artículo 134 de la Constitución). Consecuentemente, se vulnera el contenido constitucional del derecho fundamental a ser elegido, si inconstitucionalmente se acorta la duración del mandato de cinco años, es decir, si el Presidente de la República disuelve el congreso de modo inconstitucional.

¿Agresión del contenido constitucional del derecho fundamental?

Como arriba fue explicado, la procedencia de la demanda de amparo reclama que la agresión no sea litigiosa. En este caso, el acto denunciado como agresión iusfundamental es el D. S. 165-2019-PCM, el cual fácilmente se prueba (aunque no hay obligación de hacerlo porque se presume su conocimiento) con el texto respectivo publicado en El Peruano. No estamos, consecuentemente, ante un hecho litigioso.

Esta conclusión no se altera por el hecho de comprobar que la cuestión de puro derecho que el caso trae consigo tiene complejidad. En efecto, la cuestión decisiva en este caso es averiguar si efectivamente ha habido o no una disolución inconstitucional del Congreso de la República, porque solamente una tal disolución significará una agresión del contenido constitucional del derecho fundamental a ser elegido.

Es posible reconocer razones a favor y en contra de la constitucionalidad de la decisión del Presidente de la República. De este asunto ya me he ocupado en otro lado. Ahora simplemente me limitaré a recordar que admitiendo la existencia de un acto parlamentario tácito, éste podrá ser reconocido como jurídicamente existente, solamente si es posible de ser reconocido de modo indubitable, es decir, y es lo que ahora me permito añadir, si existe duda no hay manifestación tácita de voluntad reconocible (in dubio pro democratiam).

¿Judicialización de la política?

Podría ser sostenido en contra de lo que se lleva justificado, que permitir el amparo en este caso significará una judicialización de la política. Sin embargo, esta afirmación puede ser respondida de la mano de estas dos afirmaciones. Primera, la decisión del Presidente de la República de disolver el Congreso de la República es una decisión reglada, no es una decisión de máximo grado de discrecionalidad. Consecuentemente, no solo debe estar justificada, sino que además debe haber cumplido estrictamente las reglas habilitadoras de la disolución dispuestas por el mismo Constituyente. Y la segunda razón es que el Juez no interfiere en el ejercicio de las atribuciones del Presidente de la República cuando examina la constitucionalidad de la decisión de disolver el Parlamento porque, como se justificó también, los poderes públicos, entre ellos el Ejecutivo, deben conducirse respetando la normatividad de todos los contenidos de la Constitución. El Poder ejecutivo es un poder constituido que debe someter sus decisiones a los contenidos constitucionales, y el encargado de asegurar que este sometimiento ocurra es también el Juez a través de un proceso constitucional dirigido a identificar y neutralizar decisiones inconstitucionales que vulneren el contenido constitucional de derechos fundamentales.

Dos últimas consideraciones

El amparo contra el decreto supremo de disolución del Congreso de la República, permite mostrar dos últimas consideraciones. La primera es que solo si el Tribunal Constitucional admitiera a trámite una demanda competencial para discutir la constitucionalidad de la decisión de disolver el Congreso de la República, podría ser reconocida la conveniencia de que el Juez constitucional suspenda el amparo constitucional, si ha admitido a trámite la demanda de amparo, hasta que el Tribunal Constitucional resuelva si la disolución del Congreso de la República fue o no constitucional. Y la segunda es que a la hora de presentarse la demanda constitucional, la alegada agresión no puede ser considerada como irreparable por el hecho de que no existe hoy Congreso, porque un tal Congreso está previsto exista en pocos meses. Solo habrá irreparabilidad si es que no se ha reservado una plaza congresal y no hay modo jurídico de ejecutar una eventual sentencia favorable; o si es que la sentencia favorable se obtiene con posterioridad a la finalización del periodo parlamentario de junio del 2021.

El cierre

Para quienes nos dedicamos a aprender y enseñar el derecho constitucional, la situación que vivimos hoy como comunidad política es una oportunidad valiosa para comprobar la operatividad y consecuente utilidad de los conceptos que manejamos acerca de una serie de categorías constitucionales, materiales y procesales. Pero este aprendizaje se ha de extender también a otros actores, principalmente a los políticos y a los que en su momento tengan la gravísima responsabilidad de mejorar, por ejemplo, a través de leyes de reforma constitucional, el diseño constitucional de protección de la Persona y de la institucionalidad democrática. Hoy el amparo constitucional es una pieza decisiva en un tal diseño; imaginemos por un momento que el Congreso de la República ni tan siquiera tácitamente negó confianza al Premier, y a pesar de eso, el Presidente de la República lo disolvió. Nadie dudaría de la inconstitucionalidad en la que incurriría el Presidente y tampoco nadie dudaría en reconocer al amparo constitucional como uno de los instrumentos destinados a neutralizar el acto agresor que significaría la disolución del Congreso de la República.

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[*] Luis Castillo Córdova es profesor de Derecho constitucional, de Derecho procesal constitucional y de Argumentación jurídica en la Universidad de Piura.