El Tribunal Constitucional ha establecido que las circulares elaboradas por la Sunat constituyen información pública y son de libre acceso por la ciudadanía. Dichas circulares, que son dirigidas al personal de la Sunat y tienen por objetivo regular la facultad discrecional para aplicar multas y beneficios tributarios, no pueden ser consideradas de carácter confidencial. La razón, precisa el Colegiado, es que no constituyen “estrategia legal aplicable a un específico procedimiento en trámite”.

La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Ley N° 27806, establece diversas excepciones al ejercicio del derecho de los ciudadanos de acceder a la información pública. Una de ellas es la información preparada por los abogados de las entidades del Estado cuya publicidad pudiera revelar la estrategia a adoptarse en la tramitación o defensa en un proceso administrativo o judicial (art. 15-B, inc. 4).

Pues bien, el TC considera que el hecho de que la circular “señale pautas de acción para el personal de la Sunat que labora en determinadas áreas y que estas posiblemente hayan sido elaboradas por los abogados de la institución para regular adecuadamente su facultad de discrecionalidad en la imposición de sanciones en supuestos específicos (…) no identifica la existencia de una estrategia legal aplicable a un expediente administrativo en trámite”. Así lo ha establecido en su sentencia recaída en el Exp. N° 00937-2013-PHD/TC.

Por tal razón, Sunat no puede negar a los contribuyentes el acceso a tales circulares. Su difusión, sostiene el TC, no revela “estrategias legales” en la tramitación e inicio de procedimientos administrativos y de fiscalización, que podrían perjudicar a la Administración Tributaria. 

Y es que la excepción al derecho de acceso a la información pública que regula la ley solo hace referencia a la “estrategia legal” que se aplica a un determinado proceso administrativo (caso concreto) y únicamente por el tiempo que dura su tramitación (criterio temporal). Situación que no se observa en las circulares de la Sunat, ya que tienen carácter general (“Políticas generales para desincentivar la evasión tributaria”), antes que particular.

En efecto, “la excepción [que regula la Ley Nº 27806] expresamente exige la existencia de una procedimiento administrativo en curso para restringir constitucionalmente información”, afirma el Colegiado.

A inicios del 2011, la Asociación Lumen Pentium solicita a la SUNAT-Sede Piura la entrega de las circulares relacionadas con la facultad discrecional en la aplicación de multas, en especial, las referidas al régimen de detracciones expedidas en los últimos tres años. 

La Administración Tributaria niega dicho pedido. Sostuvo que dicha información es confidencial por establecer instrucciones y procedimientos tributarios para el cumplimiento de las funciones de su personal y determinar la estrategia de los abogados de la institución para el inicio y la tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores y de fiscalización.

Ante dicha negativa, en junio de 2011 la mencionada asociación interpone una demanda judicial de habeas data contra la SUNAT. Adujo en su demanda que, pese a que las circulares solicitadas son aplicadas a los contribuyentes a nivel nacional, la Sunat no las publica en su página web. Además, argumentó que dichas circulares deben ser difundidas al público por afectar directamente al contribuyente, y que el acceso (y previo conocimiento) de la documentación que establece los parámetros de actuación del personal en cuanto a las “gradualidades” en los procedimientos sancionadores, permitiría al contribuyente fiscalizar su correcta y debida aplicación por la Sunat. 

El Quinto Juzgado Especializado Civil de Piura, en setiembre de 2012, declaró fundada la demanda por estimar que la circular solicitada no es utilizada para un caso concreto sino para la generalidad de casos conocidos por la Sunat. No obstante, la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Piura revocó dicha decisión y declaró improcedente la demanda por estimar que la información requerida diseña una estrategia a través de la cual se busca minimizar los casos de incumplimiento de los depósitos de detracción y la evasión tributaria. 

Por ello, la demandante presentó un recurso de agravio constitucional contra dicha decisión judicial. El TC, bajo los argumentos ya expuestos, declaró fundada la demanda de hábeas data y ordenó a la Sunat que le entregue “todas y cada una de las circulares relacionadas con la facultad discrecional de la Administración Tributaria en la aplicación de multas expedidas en los años 2008-2010” (incluidas las referidas al régimen de detracciones).

La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Ley Nº 27806, establece:

Artículo 15-B.- Excepciones al ejercicio del derecho: Información confidencial

El derecho de acceso a la información pública no podrá ser ejercido respecto de lo siguiente:

(…)

4. La información preparada u obtenida por asesores jurídicos o abogados de las entidades de la Administración Pública cuya publicidad pudiera revelar la estrategia a adoptarse en la tramitación o defensa en un proceso administrativo o judicial, o de cualquier tipo de información protegida por el secreto profesional que debe guardar el abogado respecto de su asesorado. Esta excepción termina al concluir el proceso.