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¿Es constitucional el proyecto de ley de «impuesto a las grandes fortunas»?

¿Es constitucional el proyecto de ley de «impuesto a las grandes fortunas»?

El pasado 12 de mayo, el partido Frente Amplio presentó al Congreso el proyecto de ley denominado «Ley de impuesto a las grandes fortunas», proponiendo la creación de un impuesto que grave el patrimonio neto de las personas naturales, cuyo valor supere las 400 UIT. Al respecto, ¿es constitucional esta propuesta legislativa? De no ser así, ¿cuáles son los derechos fundamentales y principios constitucionales que contraviene?

Por Redacción Laley.pe

martes 26 de mayo 2020

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Con fecha 12 de mayo de 2020, las congresistas Rocío Silva Santisteban Manrique y Mirtha Vásquez Chuquilín, miembros del grupo parlamentario Frente Amplio por la Justicia, Vida y Libertad, presentaron el Proyecto de Ley N° 5163/2020-CR (en adelante, el Proyecto de Ley) denominado «Ley de impuesto a las grandes fortunas».

I. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY

Este proyecto de ley propone crear un impuesto que grave el patrimonio neto personal de las personas naturales, cuyo valor supere las cuatrocientas (400) unidades impositivas tributarias.

 

El proyecto de ley establece que los sujetos pasivos del impuesto son las personas naturales domiciliadas en el país y que es tributo de periodicidad anual que se configura cada 1 de enero, «según la reglamentación que efectúe el Ministerio de Economía y Finanzas».

Asimismo, dispone que el patrimonio a ser gravado está compuesto por los siguientes activos:

a. Inmuebles: por el valor comercial establecido al 1 de enero del año al que corresponde la obligación tributaria.

b. Vehículos automotores: por el valor comercial establecido al 1 de enero del año al que corresponde la obligación tributaria.

c. Acciones y bonos: por su último valor de cotización bursátil al último día hábil previo a la determinación del impuesto.

d. Depósitos bancarios y créditos existentes al 1 de enero del año al que corresponde la obligación tributaria.

e. Objetos de colección, obras de arte y joyas cuyo valor supere el equivalente de dos (2) unidades impositivas tributarias.

f. Otros títulos financieros que se establezca mediante el reglamento de la ley.

Señala también que no están comprendidos los bienes muebles que formen parte del Patrimonio Cultural de la Nación y que es posible deducir los pasivos asociados a los activos señalados «según las estipulaciones que el Ministerio de Economía establezca en el reglamento».

 

En lo referido a las alícuotas, el proyecto de ley establece que se aplicará la siguiente escala de tasas progresivas acumulativas:

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La determinación del impuesto se realizaría mediante declaración jurada patrimonial que deberá efectuar el contribuyente y podrá pagarse (a) al contado, hasta el último día hábil del mes de febrero o (b) en forma fraccionada, “para lo cual el Ministerio de Economía y Finanzas establece en el reglamento las formas de pago con las tasas de interés respectivas, las cuales no son menores a las que se ofrece en el mercado financiero”.

 

Otra delegación que realiza este proyecto al Ministerio de Economía y Finanzas consiste en que se incluya en el reglamento normas expresas que establezcan medidas anti-elusivas y anti-evasión de las disposiciones del proyecto.

Finalmente, en la primera disposición complementaria final establece que la administración y recaudación del impuesto estará a cargo de la SUNAT y que el Ministerio de Economía y Finanzas deberá reglamentar la ley “precisando los sujetos obligados a efectuar su declaración jurada patrimonial, los plazos y demás requisitos”. Y, en la segunda, establece que “no tiene efectos en la determinación del impuesto cualquier transferencia, incluso a título gratuito, que se efectúe de alguno de los activos que forman parte del patrimonio gravable después de la aprobación de la presente ley”.

II. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD

De acuerdo con el artículo 74 de la Constitución, “(e)l Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ningún tributo puede tener carácter confiscatorio”.

 

Este proyecto atenta contra múltiples derechos fundamentales y contraviene los principios constitucionales tributarios; por lo que resulta a todas luces inconstitucional. En lo que respecta a la afectación de los derechos fundamentales, advertimos que, por lo menos, se vulneraría el derecho a la vivienda y el derecho a la pensión. Se ha concebido ese impuesto para personas naturales con un patrimonio neto que exceda las 400 UIT, el que estaría conformado por los bienes que se detallan en el proyecto. Ahí radica el problema, porque se afectaría a quienes pertenecen a una clase social cada vez más golpeada como lo es la clase media, a la cual se le debería más bien apoyar y alentar. Solo basta imaginar a quienes tienen su única vivienda y unos ahorros provenientes de su trabajo, estos últimos generados con fines previsionales o para afrontar la vejez, bienes que según el proyecto de ley conformarían el patrimonio neto, que determinará la base imponible del tributo.

 

En lo que respecta a la contravención de los principios constitucionales tributarios, recordemos que el Tribunal Constitucional ha establecido en su jurisprudencia vinculante que los principios que deben respetarse para que un tributo sea válido son los de: legalidad [1], reserva de ley [2], igualdad, no confiscatoriedad, capacidad contributiva [3] y solidaridad.

El presente proyecto de ley contraviene el principio de reserva de ley en los siguientes extremos:

a. Al no determinar en la norma de rango legal al sujeto pasivo del tributo, ni realizar una remisión -parametrada- para que este elemento esencial del tributo se determine con precisión. Así, no se menciona siquiera cuál es la fuente del patrimonio a ser gravado: ¿fuente peruana o fuente mundial? Además, cuando se menciona que se gravará a las personas domiciliadas, tampoco se establece quiénes se consideran domiciliados ni se establecen criterios para que esto se determine por regulación infralegal. Tanto es así, que en la primera disposición complementaria final se hace una remisión genérica y, por ende, inconstitucional, para que el Ministerio de Economía y Finanzas determine quiénes son los sujetos que deben presentar su declaración jurada patrimonial: es decir, los sujetos pasivos.

 

b. Al no determinar en la norma de rango legal la base imponible, toda vez que delega a que esta sea determinada por el Ministerio de Economía y Finanzas. De acuerdo con el Tribunal Constitucional, es posible la delegación de facultades puesto que este principio también puede relativizarse: siempre que la delegación establezca parámetros concretos y no suponga una delegación abierta. En este caso, el proyecto de ley no establece parámetro alguno para determinar la forma de deducir pasivos a fin de calcular cuál es el patrimonio neto.

 

c. Asimismo, al delegar al Ministerio de Economía y Finanzas que emita normativa anti-elusiva y anti-evasión, respecto de este tributo; sin especificar parámetro alguno, atenta contra el principio de reserva de ley, así como contra el principio de legalidad. Ello por cuanto este proyecto de ley no establece siquiera una disposición sobre antielusividad o anti-evasión y una norma infralegal no puede establecer una nueva norma que incida en derechos, sino únicamente reglamentar sin desnaturalizar.

Debemos precisar que, en el presente caso, ni siquiera corresponde utilizar el principio de reserva de ley relativizado (permitiendo delegación a normas infralegales) sino que debe utilizarse en principio en sentido estricto (no permitiendo dicha delegación). Esto porque estamos ante una medida que atenta contra otros principios constitucionales tributarios -así como derechos fundamentales-, de modo que la exigencia de que los elementos del tributo estén en la norma de rango legal se vuelve reforzada e imperativa.

 

Tampoco observa los principios de igualdad y capacidad contributiva en tanto pretende gravar patrimonios absolutamente diferenciados. Las escalas menores de la base imponible pueden consistir en patrimonio que esté destinado a la vivienda del sujeto pasivo del tributo. A diferencia de si se gravara patrimonio que no suponga el ejercicio de derechos fundamentales básicos. Asimismo, atenta contra la igualdad de las personas, por ejemplo, en tanto dos personas que inicialmente pudieran tener una manifestación de riqueza equivalente [mismos ingresos] van a ser gravadas distinto injustificadamente. Por ejemplo, si una de estas personas utiliza su dinero en viajes, experiencias, alquileres, etc., no va a ser gravada por este tributo. En cambio, la persona que ahorra para su pensión o que utiliza dichos ingresos para adquirir una vivienda propia, va a ser gravada, desincentivando la estabilidad económica personal y familiar.

Adicionalmente, resulta un impuesto confiscatorio, tanto cualitativa como cuantitativamente. Cualitativamente toda vez que, al contravenir otros principios constitucionales tributarios y devenir en inconstitucional, no resulta válida la afectación al derecho de propiedad.

En cuanto al aspecto cuantitativo, si bien en el ítem «Impacto de la norma en la legislación nacional» de la exposición de motivos, se dice que la propuesta se fundamenta en el artículo 74 de la Constitución, evitándose atentar contra el principio de no confiscatoriedad; sin embargo, ello es falso. El proyecto es precisamente todo lo contrario, en tanto, como ya se destacó, transgrede el principio de no confiscatoriedad, el cual se halla íntimamente ligado al derecho de propiedad e implica que el tributo no debe exceder en su recaudación la esfera patrimonial permitida, bien entendido que el contribuyente no tiene que encontrarse en la necesidad de desprenderse de sus bienes para cumplir sus obligaciones tributarias. Más aún si para satisfacer ese impuesto deba hacerla de manera compulsiva en medio de un mercado recesado. Así castigas al contribuyente real desde el derecho y la realidad: lo obligas a vender y a vender barato.

En otras palabras, este tributo supone una doble y hasta múltiple imposición, proscrita por el principio de no confiscatoriedad, en caso sea pasible de privar a las personas de sus derechos de propiedad. En el presente caso, por la vivienda ya se tributa (impuesto predial y arbitrios), y por los ahorros ya se tributó oportunamente (impuesto a la renta, de cuarta o de quinta categorías), de ahí que volver a afectarlos con otro impuesto implicaría una presión tributaria excesiva que podría obligar a que, a fin de pagar el tributo, las personas tengan que despojarse de su propiedad.

En este punto debemos precisar que cuando nos encontramos en un supuesto de doble o múltiple imposición, se agrava la exigencia de justificar la incidencia en los demás principios constitucionales tributarios. Por el principio de razonabilidad y proporcionalidad, si es que una manifestación de riqueza -a la que le subyacen derechos fundamentales del contribuyente como el de propiedad, vivienda, etc- es gravada más de una vez, corresponde exigirle al Estado mayor rigurosidad en justificar la necesidad de volver a gravarlo.

Finalmente, además de ser inválido e inconstitucional por no respetar los principios constitucionales tributarios, tampoco cumple con el test de proporcionalidad que el Tribunal Constitucional ha determinado que se utilice para medir la constitucionalidad de las normas. Veamos.

Este tributo tiene como finalidad, de acuerdo con el propio proyecto de ley, la “reducción de la desigualdad”, así como lograr una efectividad real de los DESC (derechos económicos, sociales y culturales). Sin embargo, la medida (el impuesto) no sería idónea para lograr este fin, toda vez que, al no estar predestinado a cumplir dicho fin, lo recaudado puede ser usado para cualquier otra finalidad Estatal que no esté vinculada a reducir la desigualdad ni garantizar los DESC. Por el contrario, esta medida sería absolutamente contraproducente, porque incentivará a que las personas que podrían continuar contribuyendo tributariamente como con la generación de empleo y funcionamiento de la economía, opten por retirarse o retirar su patrimonio de este país. Mover el dinero fuera del país es lo más simple que existe.

Adicionalmente, en el proyecto de ley no se ha estimado cuánto se recaudaría con ese impuesto, más aun si ha surgido como una opción poco seria ante la negativa de afectar doblemente las rentas mencionadas (remuneraciones) a través del impuesto a la renta y el impuesto de «solidaridad». No se puede determinar entonces si recaudaría lo suficiente para lograr el fin buscado.

Asimismo, en la exposición de motivos se reconoce como antecedente normativo que «inspira» el proyecto, al decreto legislativo N° 451, que gravó el patrimonio personal y las sucesiones indivisas. Empero, increíblemente se soslaya la razón por la que precisamente fue derogada esa disposición legal: el tributo creado conculcaba los principios de capacidad contributiva y de no confiscatoriedad. Sus efectos en la economía eran negativos, en un contexto en el que se buscaba, por el contrario, promover y alentar las inversiones.

De este modo, la medida resulta inconstitucional. Si bien al no ser idónea esta medida ya no corresponde continuar con el test de proporcionalidad, de igual modo lo haremos a fin de evidenciar que tampoco cumple con los siguientes pasos.

La medida tampoco resulta necesaria, toda vez que habría otras medidas menos gravosas del derecho a la propiedad de las personas -derecho fundamental también consagrado en nuestra Constitución-. A saber, podrían adoptarse medidas de recaudación de los tributos existentes, por ejemplo, del impuesto a la renta, a fin de poder cobrarle a los sujetos pasivos. La reducción de la informalidad resultaría esencial para tener tributos que únicamente supongan un gravamen para las personas. A diferencia de este, que supone una múltiple imposición a la propiedad de algunas personas.

Por otro lado, la fórmula legislativa elegida atenta contra la legalidad y tipicidad, y hará que la aplicación de esta resulte arbitraria y contraria a la seguridad jurídica. Específicamente al momento de la determinación del “valor comercial” de los inmuebles y los vehículos automotores. Al no establecer parámetro alguno y considerando que estamos en una economía social de mercado en la que rige la libre competencia y el libre establecimiento de precios de los bienes, el contribuyente podría determinar un valor que luego podría ser cuestionado y por lo que se vería perjudicado. La ausencia de especificación del cálculo del valor comercial hará sobre o infrainclusiva la norma a emitirse, deviniendo en inidónea. Consideramos que el motivo por el cual se estableció un criterio distinto al que se utiliza para la determinación de los tributos municipales (predial y arbitrios) es precisamente para evitar ser formalmente catalogado como doble imposición -a pesar de materialmente serlo-.

Ahora bien, en la exposición de motivos se destaca que el Impuesto tendrá una vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico, que haga del sistema tributario uno progresivo que contribuya a la redistribución de la riqueza concentrada en una minoría. Tal vocación de permanencia del tributo no se condice con lo expresado ab initio de la exposición de motivos, en cuanto se puntualiza que la propuesta surge en el contexto de la crisis provocada por la pandemia de la COVID-19 y los gastos incurridos por el Estado. Además, se advierte nuevamente aquí la concepción ideológica que motiva el proyecto de ley, en cuya virtud erróneamente se cree que afectando irrazonablemente el patrimonio de algunos ciudadanos se alcanzará el propósito de «redistribuir la riqueza concentrada en una minoría». Con ello además se pone en evidencia una satanización de la riqueza, como si esta, per se, fuese mala o perversa por naturaleza, sin siquiera analizarse que muchas veces es producto del ahorro y sacrificio de quienes la ostentan.

Finalmente, debemos precisar que este proyecto de ley contraviene también los artículos 74 y 103 de la Constitución, toda vez que la segunda disposición complementaria final establece que “no tiene efectos en la determinación del impuesto cualquier transferencia, incluso a título gratuito, que se efectúe de alguno de los activos que forman parte del patrimonio gravable después de la aprobación de la presente ley.” Atendiendo a que sería un tributo de periodicidad anual, de acuerdo con el citado artículo 74, entraría en vigencia al año siguiente de su promulgación, esto sería, por lo menos, el año 2021. En ese sentido, si se considera el patrimonio que tenía una persona entre la ‘aprobación’ y la vigencia de la ley, sería una aplicación retroactiva. Únicamente podría tomarse en cuenta el patrimonio desde la vigencia de la ley y no desde antes de esta.

 

III. SOBRE PROYECTO DE LEY PRESENTADO POR EL FRENTE POPULAR AGRÍCOLA DEL PERÚ – FREPAP

Con fecha 24 de marzo de 2020, el grupo parlamentario FREPAP presentó el Proyecto de Ley N° 4887/2020-CR, denominado «Ley que crea un impuesto solidario a las grandes fortunas.» A continuación, presentamos la síntesis de las contravenciones a la Constitución.

 

El proyecto establece, en su tercera disposición complementaria final, que el destino de lo recaudado deberá servir para la inclusión de los peruanos en los niveles en los que el Estado esté ausente. Esto conlleva a que el tributo que se pretendería crear contravenga el artículo 79 de la Constitución según el cual el Congreso de la República no puede aprobar tributos con fines predeterminados, salvo por solicitud del Poder Ejecutivo”.

No es competencia del Congreso, cuando ejerce el poder tributario, determinar el destino de lo recaudado con dicho tributo. En consecuencia, adolece de este vicio de invalidez.

Adicionalmente, esta medida propuesta también atenta contra los principios constitucionales tributarios y lesiona derechos fundamentales como el derecho a la vivienda.

 

En lo que respecta a la contravención a los principios constitucionales tributarios, al no regular los aspectos esenciales como la fuente respecto de la que debe provenir la manifestación de riqueza a ser gravada, contraviene el principio de reserva de ley. Otra vulneración a este principio constituye que no establezca la periodicidad del impuesto, aunque pareciera que pretende ser de periodicidad anual, no que podría determinar que sea retroactivo al mencionar siquiera al año 2020 como el periodo a ser gravado. Ello por cuanto el artículo 74 establece que los tributos con dicha periodicidad rigen recién desde el año siguiente.

Por otro lado, no observa el principio de igualdad ni el de capacidad contributiva, toda vez que pretende gravar montos brutos, lo que implica que incluso gravaría a quienes tengan pérdidas y no tengan realmente la capacidad para contribuir.

Asimismo, este tributo resulta confiscatorio, ya que gravaría ingresos y también inmuebles, los mismos que ya han sido gravados por otros tributos. Esta múltiple imposición genera en los contribuyentes una afectación a su derecho de propiedad sin que se justifique la idoneidad, ni necesidad de la medida. Asimismo, gravaría a personas que tampoco tengan liquidez sino la titularidad de inmuebles, de modo que tendría que desprenderse de ellos para poder pagar el tributo. Y, con ello, al perder dichas titularidades, dejarían de ser sujetos pasivos de otros tributos. Esto conllevaría a reducir la base tributaria de otros tributos que realmente generen una recaudación que suponga cumplir los fines del Estado.

Finalmente, atenta contra el derecho a la vivienda, puesto que en el caso que el valor de la vivienda de una persona calce en el supuesto para ser sujeto pasivo de este tributo, tendría que perder su vivienda para poder pagarlo. En ese sentido, este tributo sería a todas luces inconstitucional.

IV. A MANERA DE REFLEXIÓN FINAL

Este informe pretende ser una manera de promover ideas en torno y desde la la Constitución, que determina los límites para todo, incluyendo a la política. Más allá de las buenas intenciones que trascienden a los proyectos legislativos en comentario, lo importante es establecer sus límites y problemas. Desde la discusión, dialéctica, siempre más rica que una mera afirmación o la unilateralidad, es que las ideas siempre se enriquecen. Por eso este documento pretende reactivar el noble y útil del debate de ideas.

 

Las últimas leyes publicadas por el Congreso no han pasado, de manera indistinta (y por ello eventualmente inconstitucional considerando lo establecido por el Tribunal Constitucional), por el debate en Comisiones. Este Parlamento no puede sacrificar el ejercicio de “parlar”, de discutir, intercambiar ideas porque eso empobrece la función legislativa, esencial del Congreso. Que el aislamiento social no sea un pretexto para el sacrificio del debate y menos cuando se trata de temas centrales en el Estado Constitucional como son los Derechos Fundamentales. Hay formas en la tecnología y deber en el fundamento del poder de la representación política para hacerlo, donde cada representante es de la Nación, de todos nosotros.


[*] Informe elaborado por Joseph Campos, Fabiana Orihuela y Jonatan Marcés, miembros del estudio Joseph Campos Abogados.

[1] “En materia tributaria, el principio de legalidad implica, pues, que el ejercicio de la potestad tributaria por parte del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo, debe estar sometida no sólo a las leyes pertinentes, sino, y principalmente, a lo establecido en la Constitución”. En: Tribunal Constitucional, STC N° 02302-2003-AA/TC, 13 de abril de 2005. 

[2] “(…) la reserva de ley significa que el ámbito de la creación, modificación, derogación o exoneración -entre otros- de tributos queda reservada para ser actuada mediante una ley. El respeto a la reserva de ley para la producción normativa de tributos tiene como base la fórmula histórica «no taxation without representation»; es decir, que los tributos sean establecidos por los representantes de quienes van a contribuir”. En: Ídem..

[3] “El principio de capacidad contributiva es un principio constitucional exigible, no es indispensable que se encuentre expresamente consagrado en el artículo 74 de la Constitución, pues su fundamento y rango constitucional es implícito en la medida que constituye la base para la determinación de la cantidad individual con que cada sujeto puede/debe en mayor o menor medida, contribuir a financiar el gasto público; además de ello, su exigencia no sólo sirve de contrapeso o piso para evaluar una eventual confiscatoriedad, sino que también se encuentra unimismado con el propio principio de igualdad, en su vertiente vertical (FJ VIII. B. 1).” En: Tribunal Constitucional, STC N° 0053-2004-AI/TC, 16 de mayo de 2005.

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