Con la reciente aceptación por parte del Congreso de la renuncia formulada por Mercedes Aráoz a la segunda vicepresidencia de la República, se produce un hecho sui géneris en el país: no tenemos vicepresidentes y, a la luz del segundo párrafo del art. 115 de la Constitución, no hay quien se encargue del despacho cuando el presidente sale del territorio nacional; advirtiéndose una “laguna del derecho”.

I.- HECHOS POLÍTICOS Y JURÍDICOS RELEVANTES

En junio de 2016 el pueblo peruano eligió al presidente Pedro Pablo Kuczynski y a sus dos vicepresidentes, Martín Vizcarra y Mercedes Aráoz, para el periodo constitucional de cinco años (del 28-07-2016 al 28-07-2021).

En medio de una crisis política y un proceso de vacancia presidencial en marcha, el 21 de marzo de 2018, Kuczynski presentó su renuncia a la presidencia de la República. El Congreso, por su parte, mediante Resolución Legislativa N° 008-2018-CR, del 23 de marzo de 2018, aceptó la renuncia y declaró la vacancia al cargo de presidente. Por sucesión constitucional, lo asumió el primer vicepresidente Martín Vizcarra, quien prestó juramento ante el Congreso el mismo 23 de marzo.

Ya con Vizcarra en el poder, la crisis política se agudiza por permanentes choques entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, por el que el presidente mediante Decreto Supremo N° 165-2019-PCM, de fecha 30 de septiembre de 2019, disolvió el Congreso y llamó a elecciones de congresistas de la República, con el argumento de que se ha denegado fácticamente una cuestión de confianza planteada por el Consejo de Ministros y que por ser la segunda cuestión de confianza denegada constituiría la causal para su disolución. En rechazo al cierre del Parlamento, el 01 de octubre de 2019, Mercedes Aráoz renuncia a la segunda vicepresidencia. Siete meses después, el nuevo Congreso a través de la Resolución Legislativa N° 003-2020-CR, publicada el 08 de mayo de 2020 en El Peruano, acepta la renuncia de Mercedes Aráoz.

II. PROBLEMA

El tema de la vicepresidencia, subestimada por muchos, cobra real importancia en el caso de impedimento temporal y/o permanente del presidente. La reciente historia política peruana así nos revela. Pero hoy, el dilema que se nos presenta y que constituye un problema a resolver es un inminente hecho que en cualquier momento podría suceder: Si el Presidente de la República sale del país, ¿quién se encarga del despacho? Situación incierta que se da porque no tenemos vicepresidentes y porque existe un vacío normativo evidenciado en el segundo párrafo del artículo 115 de la Constitución.

III. ANÁLISIS

Hoy, ante una situación sui géneris de vacío constitucional, surgen opiniones encontradas de dos altas autoridades que tienen que involucrarse con el tema. El presidente del Congreso, Manuel Merino de Lama, hace tres meses declaró: “El presidente Vizcarra no podrá viajar al exterior en lo que resta su mandato si el nuevo Parlamento acepta la renuncia de Mercedes Aráoz a la vicepresidencia. No hay forma de que el presidente del Congreso asuma la presidencia de la República por encargatura” (Gestión 23-02-2020).

Y, de otro lado, Marianella Ledesma, presidenta del Tribunal Constitucional, quien dijo: “Si el presidente Vizcarra se ausentara del país por viaje, por interpretación del art. 123 de la Constitución, lo reemplazaría temporalmente el presidente del Consejo de Ministros” (Ideeleradio 08-05-2020).

Advertido este asunto controvertido y ya con opiniones adelantadas debe ser resuelto en el más breve plazo.

Una vez consolidado la independencia, el Perú se constituyó como una “República democrática” y así fue plasmado sistemáticamente en todas nuestras Constituciones, desde la primera de 1823. Es República porque es una forma de Gobierno representativo en que el poder reside en el pueblo, personificado este por un jefe supremo llamado presidente; y, es Democrático porque como doctrina política el pueblo interviene en el Gobierno.

En esta línea de pensamiento, el presidente y sus dos vicepresidentes son elegidos por el pueblo (art. 111 de la Constitución). Igualmente, los congresistas también son elegidos por votación popular (art. 90 de la Constitución), quienes a su vez eligen al presidente del Congreso. Esta tradición constitucional peruana nos revela que la presidencia de la República siempre ha recaído en una persona elegido por el pueblo, incluso en casos de impedimento temporal o permanente, siempre han sido reemplazados por el primer vicepresidente, el segundo vicepresidente y el presidente del Congreso, en ese orden (art. 115, primer párrafo, de la Constitución); vale decir, su elección popular es lo que siempre los ha legitimado al presidente y a sus sustitutos ocasionales.

Entonces, por interpretación constitucional, arribamos a una primera conclusión: cuando el presidente de la República sale del territorio nacional, el despacho también recaerá en el presidente del Congreso. Esto porque hoy no tenemos Vicepresidentes, por tradición constitucional, por ratio legis y porque el Presidente del Congreso representa al pueblo y tiene legitimidad soberana; características que no reúne un primer ministro, que tiene atribuciones administrativas, más no de representación política.

Esta distribución de roles en la administración pública tiene su símil en todos los niveles de gobierno; por ejemplo, en el gobierno local, el alcalde tiene atribuciones políticas y administrativas, las funciones administrativas los delega al gerente y las de representación política se encarga a un regidor (art. 20 inciso 20 de la LOM), funcionario elegido por el pueblo. Igual ocurre en los supuestos de vacancia, ausencia o suspensión del Alcalde, lo reemplaza un regidor (art. 24 de la LOM). Similar situación se da en el segundo nivel de Gobierno; así, en un Gobierno regional, el gobernador encarga las atribuciones políticas a su vice gobernador y ante el impedimento de este a un consejero regional (art. 23 de la LOGR), ambos elegidos por el pueblo y las funciones administrativas las delega a su gerente (art. 25 de la LOGR).

Además, utilizando el argumento “quien puede lo más puede lo menos”, arribamos a la misma conclusión, fíjense: Si el presidente del Congreso reemplaza al presidente de la República en casos de impedimento temporal o permanente (que es lo más), por qué no podría reemplazarlo cuando sale por breve tiempo del territorio del país (que es lo menos).

Ahora, corresponde al Congreso de la República emitir una Ley de interpretación del art. 115 de la Constitución, existe ya un precedente con la Ley N° 27375, de fecha 04 de diciembre de 2000 (donde se interpretó que no hay vacancia del presidente del Congreso ni del cargo de congresista cuando asumen funciones de presidente de la República por impedimento temporal y/o permanente). Y, con la dación de una Ley de interpretación constitucional, el Congreso no deroga ni modifica el texto expreso de la norma constitucional sino solo le da sentido, es decir, busca preservar su carácter de norma abierta, perdurable y estable; y, si por allí alegan su inconstitucionalidad entonces recién con toda autoridad será resuelta por el Tribunal Constitucional, antes no podría llegar a esta instancia, ni siquiera en consulta porque se interpretaría como un adelanto de  opinión, y sobre este extremo también hay antecedentes, varias solicitudes de consulta formulados por el Congreso han sido devueltos por el Tribunal Constitucional afirmando que no pueden adelantar opinión.

IV. CONCLUSIONES

Usando los métodos de interpretación histórica, sistemática y teleológica de nuestra Constitución así como las técnicas de la integración jurídica, arribamos a la conclusión siguiente: Cuando el presidente de la República sale del territorio nacional, el despacho también recaerá en el presidente del Congreso. Esto porque hoy no tenemos Vicepresidentes y por tradición constitucional, por ratio legis y porque el presidente del Congreso representa al pueblo y tiene legitimidad soberana; características que no reúne un primer ministro, que tiene atribuciones administrativas, más no de representación política.

V. RECOMENDACIONES

El Congreso de la República, en el más breve plazo debe de emitir una Ley de interpretación constitucional del artículo 115 de la Constitución, con el que se evitaría una nueva controversia entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.

[*] Willy Alva Arce es abogado consultor. Con estudios de Maestría en Derecho Civil en la UNMSM y Gerencia Pública en la UNI.