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¡De regreso al colegio!: Una retrospectiva a las principales medidas sobre servicios educativos en el marco de la COVID-19

¡De regreso al colegio!: Una retrospectiva a las principales medidas sobre servicios educativos en el marco de la COVID-19

El autor comenta sobre las principales medidas gubernamentales adoptadas en el servicio de educación, bajo el marco de la emergencia sanitaria por la COVID-19. De esta manera, recapitula las principales políticas y normas emitidas desde el inicio del estado de emergencia hasta el reciente reinicio de clases presenciales en las zonas rurales, exponiendo las falencias técnico-normativas, así como el nivel de afectación al derecho a la educación y al sistema educativo en general.

Por Giovanni E. Meléndez Torres

lunes 13 de julio 2020

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Hace unos días recibimos la noticia que, a partir del 01 de julio de 2020, se reiniciaban las clases en los colegios públicos de las zonas rurales donde la falta de comunicación y conectividad no han permitido la implementación de la estrategia “Aprendo en casa”, medida para muchos sorpresiva debido a la preocupación colectiva sobre el efectivo control de la COVID-19, así como por la oportunidad de su implementación.

Esta reciente medida, a diferencia de otras implementadas por el gobierno, no ha sido tan “promocionada”; por el contrario, pareciese que se ha querido avanzar sigilosamente con su implementación a fin de no evidenciar un cambio, o mejor dicho una corrección, en las políticas del gobierno para garantizar el acceso al servicio público de la educación básica.

A propósito de esta medida, he dedicado unas cuantas líneas en recapitular las principales medidas adoptadas por el gobierno en materia de servicios educativos y exponer sus falencias a fin de generar conciencia y evitar mayores afecciones a este servicio público, así como a los agentes de este sector.

En primer lugar, recordemos que el derecho a la educación no solo es un derecho fundamental de la persona reconocido por la Constitución Política del Perú [1] que permite la realización de otros derechos fundamentales como el desarrollo y crecimiento de la persona individual, de la propia sociedad y hasta de la economía, sino también es un servicio de acceso universal.

La educación es un derecho fundamental intrínseco y un medio indispensable para la plena realización de otros derechos fundamentales, y permite al ciudadano participar plenamente en la vida social y política en sus comunidades (STC. N° 00091-2005-PA/TC, fundamento 6).

En el Perú, el Sistema Educativo se organiza en etapas, niveles, modalidades, ciclos y programas. Dividiéndose las etapas en: i) educación básica y ii) educación superior. Siendo la educación básica obligatoria, toda vez que satisface las necesidades de aprendizaje mínimas de niños, jóvenes y adultos, considerando las características individuales y socioculturales de los educandos, motivo por el que este servicio lo brinda el Estado de forma gratuita a través de las instituciones educativas públicas.

De forma alternativa al servicio brindado por las instituciones educativas públicas, tenemos a las instituciones iducativas privadas, las cuales también forman parte del sistema educativo e importan la materialización del derecho a la libre iniciativa privada de toda persona natural o jurídica que desea realizar actividades en el mercado de servicios educativos, comprendiendo este derecho los de fundar, promover, conducir y gestionar Instituciones educativas privadas (con o sin finalidad lucrativa).

La gestión educativa de la educación básica se ejerce de forma descentralizada, participativa, transparente y orientada a resultados en los diferentes niveles de gobierno. El Ministerio de Educación, como ente rector formula, implementa y supervisa las políticas educativas nacionales; y, coordina con los Gobiernos Regionales, quienes a través de sus Direcciones Regionales de Educación (DRE) y las Unidades de Gestión Local (UGEL) [2] adecuan, aplican y ejecutan las políticas educativas regionales en el marco de las políticas nacionales y ejercen sus demás competencias que por ley les corresponden.

En segundo lugar, recordemos que el inicio del año escolar estuvo previsto para marzo de 2020, algunos colegios privados iniciaron clases los primeros días de marzo mientras que los colegios púbicos esperaban el lunes 16 de marzo de 2020 para iniciarlas; sin embargo, debido a la crisis sanitaria por la COVID-19 y la declaratoria del estado de emergencia (D.S. N° 044-2020-PCM, publicado el 15 de marzo de 2020) se suspendió la prestación del servicio educativo de forma presencial habilitándose a las instituciones educativas a brindar “provisionalmente” este servicio de forma no presencial (remota): en el caso de instituciones educativas de gestión privada adecuando sus estrategias al cumplimiento del Currículo Nacional de Educación Básica y en el caso de las instituciones educativas públicas implementando la estrategia “Aprendo en casa”, aprobada por Resolución Ministerial N° 160-2020-MINEDU, publicada el 01 de abril de 2020.

En el marco de estas medidas, seguro recordaremos que, en conferencia de prensa del 18 de abril de 2020, el presidente de la República, Martín Vizcarra, anunció la adquisición de 840 mil tablets con acceso a internet para destinarlas a los estudiantes de la zona rural y urbana en situación de pobreza de nuestro país con el objetivo de garantizar la continuidad del servicio educativo. Es así que, mediante el Decreto Legislativo N°1465 , publicado el 19 de abril de 2020, entre otras disposiciones, se autorizó al Ministerio de Educación, de manera excepcional durante el año fiscal 2020, a efectuar la adquisición de dispositivos informáticos y/o electrónicos para que sean entregados a las Instituciones educativas públicas focalizadas, así como la contratación de servicios de internet, con la finalidad que sean usados para implementar el servicio de educación no presencial o remoto para los docentes y estudiantes; disponiendo, además, las modificaciones presupuestales correspondientes.

Posteriormente, a raíz de la evolución de la pandemia, respuesta social de la población y recomendaciones de los expertos, el gobierno dispuso a través de la Resolución Ministerial N° 184-2020-MINEDU, publicada el 04 de mayo de 2020, que la modalidad del servicio de educación básica presencial se suspenda indefinidamente y que se continúe con la modalidad no presencial a fin de seguir mitigando los efectos de la COVID-19.

Lamentablemente, luego de tres meses de suspendidas formalmente las clases presenciales en las zonas rurales y urbanas, las anunciadas tablets no han llegado. Por el contrario, las autoridades del Ministerio de Educación en declaraciones públicas informaron que el pasado 07 de junio de 2020 recién se iba a iniciar el proceso de adquisición de las tablets, esperando culminar dicho proceso en la tercera semana de junio; y, proyectándose su entrega a los usuarios de forma progresiva en los meses de julio, agosto y septiembre de 2020.

En tercer lugar, recordemos que, debido a la crisis económica e inestabilidad laboral propiciada por la pandemia y prórrogas del estado de emergencia, durante los meses siguientes a la suspensión de las clases presenciales surgieron diversos problemas vinculados al servicio educativo, principalmente aquellos bajo las gestión de instituciones privadas: reclamos por la no prestación del servicio contratado, reclamos por la falta de idoneidad del servicio, pedidos masivos de reducción de precios, falta de ingresos de los padres para pagar las pensiones, reducción de ingresos de las instituciones educativas, etc.

Lamentablemente, ante los constantes pedidos de la población y reportajes periodísticos sobre la necesidad de una reducción de las pensiones escolares de las instituciones educativas privadas, el gobierno intervino –a mi parecer– inapropiadamente en este mercado a través de la promulgación del Decreto Legislativo N° 1476, publicado el 05 de mayo de 2020, bajo el título: “Decreto Legislativo que establece medidas para garantizar la transparencia, protección de usuarios y continuidad del servicio educativo no presencial en las instituciones educativas privadas de educación básica, en el marco de las acciones para prevenir la propagación del Covid-19”.

Dicho decreto, entre otras disposiciones, estableció que las instituciones educativas privadas debían informar a los usuarios (padres) del servicio educativo: i) sobre las prestaciones, incluidos sus costos fijos y variables, que brindaban de manera presencial y de manera no presencial; y, ii) sobre la difusión, aplicación y modificación del contrato o documento que detallaba las condiciones de prestación del servicio educativo.

La finalidad de esta información –como indicaba la norma– era “apreciar” los costos fijos y variables que se habían reducido o en los que no se incurren debido a la aplicación de la modalidad no presencial y, de ser el caso, los nuevos costos (fijos y/o variables) que se generan en virtud de la prestación del servicio educativo no presencial, quedando inclusive a potestad de los usuarios del servicio educativo, o de las Ugel, solicitar a las instituciones educativas privadas sus estados financieros.

Dicho decreto estableció que en un plazo no mayor de siete días calendario, contados desde el día siguiente de su publicación (el plazo venció el 12 de mayo de 2020), las instituciones educativas privadas debían remitir a los usuarios la información indicada; así como, comunicar la existencia o no de una propuesta de modificación del contrato o documento que detallaba las condiciones de prestación del servicio educativo. Siendo que, en caso los usuarios no se encontrarán de acuerdo con la modificación propuesta, no la hayan recibido, o se les hubiese informado que no se contaba con una, estaban facultados a:

a. Resolver el contrato o documento que detalla las condiciones de prestación del servicio educativo, para lo cual debía procederse con la devolución de la cuota de matrícula, de la cuota de ingreso y de las pensiones canceladas, de manera proporcional al tiempo de permanencia del estudiante, descontando las deudas pendientes si las hubiera, dentro del plazo máximo de treinta días calendario contados desde la resolución, salvo condiciones distintas que acuerden las partes respecto al plazo de devolución.

 

b. Sujetarse a las nuevas condiciones planteadas por la institución educativa privada respecto del servicio educativo. Sin perjuicio que, de considerarlo, puedan acudir a instancias administrativas y judiciales con la finalidad que se evalúen las condiciones contractuales aplicadas por la institución educativa.

Al respecto, como bien lo he sustentado en otro trabajo [3] que elaboré con mi colega, la abogada Elizabeth Vargas Soriano, cuestiono la constitucionalidad y eficacia de este decreto dado que no se atendieron los problemas de fondo: falta de ingresos y/o reducción en la capacidad de pago de los padres, falta de idoneidad e identidad de la prestación, incumplimiento y/o retraso en el pago de pensiones, entre otras. Problemas que, inclusive, podían haber encontrado una solución acudiendo a las reglas generales del derecho de las obligaciones; sin embargo, el inconveniente era la falta de voluntad de renegociación y la falta de autoridades que inmediatamente puedan tutelar a los usuarios y dirimir las controversias, por lo que considero que el gobierno debió haber reforzado y replanteado las competencias de las autoridades del sector, así como adoptar políticas que incentiven el consenso de usuarios y prestadores del servicio.

El mecanismo de la “transparencia” y potestad resolutoria “reconocida” a los padres por el Decreto Legislativo N° 1476 en realidad constituyó un mecanismo persuasivo para que las instituciones educativas reduzcan sus precios.  La información sobre “costos fijos y variables” y la posibilidad de entrega de Estados Financieros no correspondía a ninguna práctica de consumo habitual; ni constituía información relevante para el usuario, por el contrario, esta obligación de entrega de información resultaba lesiva a los derechos fundamentales de las instituciones educativas privadas: derecho a la autodeterminación informativa, derecho a la reserva tributaria y derecho a la privacidad económica.

El gobierno no consideró el impacto económico de esta medida en el mercado de servicios educativos ni en el sistema educativo, ni tampoco considero que la situación económica-financiera de las instituciones educativas privadas es heterogénea dado que no todas contaban con una solvencia o liquidez para atender las solicitudes de devolución de pagos, por el contrario muchas instituciones tenían serios problemas económicos, tanto así que en una nota de prensa [4], del 13 de mayo de 2020 la propia Asociación de Colegios Privados informó que 1500 pequeñas escuelas habían cerrado definitivamente y otras 3000 estaban evaluando su continuidad.

Por el contrario, el gobierno –como una solución a las exigencias de la población– fomentó el traslado de los alumnos hacia instituciones educativas públicas de educación básica regular, tanto así que en una nota de prensa [5], del 23 de mayo de 2020 el propio Ministerio de Educación informó que había recibido 110,000 solicitudes de traslado. Entonces, me pregunto, ¿cuál será del desino de las instituciones educativas privadas? ¿cómo se desarrollará el mercado de servicios educativos post pandemia? ¿las instituciones educativas privadas no merecían también una tutea adecuada? Las respuestas caen de maduras.

En cuarto y último lugar, quisiera comentar que mediante la Resolución Ministerial N° 229-2020-MINEDU, publicada el 17 de junio de 2020, se facultó a las Direcciones Regionales de Educación para que autoricen, de forma excepcional, a partir del 01 de julio de 2020, el inicio de la prestación presencial del servicio educativo en las instituciones educativas públicas de Educación Básica de los niveles de educación primaria y secundaria, ubicadas en ámbito rural con limitado acceso a medios de comunicación y conectividad, y donde se registre un nulo nivel de contagio de COVID-19 de acuerdo a los reportes actualizados de las autoridades de salud, previo cumplimiento obligatorio y concurrente de estas condiciones mínimas:

a. El distrito, la comunidad o centro poblado donde está ubicada la institución educativa, tenga 0 casos de COVID-19, y la provincia tenga 10 o menos casos positivos, en los últimos 14 días; lo cual será verificado considerando la información oficial otorgada por las autoridades de salud que correspondan.

 

b. La institución educativa es de característica rural de las gradientes 1 o 2.

 

c. El personal docente y directivo resida o se encuentre cumpliendo el aislamiento obligatorio en el centro poblado o comunidad de ubicación de la institución educativa, y cuente con despistaje negativo de COVID-19; para lo cual, las Unidades de Gestión Educativa Local o las Direcciones Regionales de Educación deberán coordinar con las autoridades de salud de la localidad.

 

d. Exista la conformidad formal, por escrito, para el inicio de la prestación presencial del servicio educativo, de las autoridades locales, comunales, políticas, organizaciones indígenas o de base, prefectura y de la comunidad educativa, según corresponda.

 

e. La Unidad de Gestión Educativa Local asegure que el personal de la institución educativa cuente con los materiales de limpieza y otros señalados en el protocolo de retorno al servicio educativo presencial.

 

f. La institución educativa reúna las condiciones de salubridad y espacios adecuados, de acuerdo con las disposiciones emitidas para el eventual retorno al servicio educativo presencial que serán aprobadas por el Ministerio de Educación.

Asimismo, el 24 de junio de 2020 se publicó la Resolución Viceministerial 116-2020-MINEDU, la cual aprobó el “Protocolo para el inicio del servicio educativo presencial del año escolar 2020”, documento que contiene disposiciones generales para prevenir y controlar la transmisión de la COVID-19 en las instituciones educativas públicas y privadas de educación básica, como por ejemplo elaborar el “Plan de vigilancia, prevención y control de la COVID-19 en la Institución Educativa” que será aprobado por la UGEL antes del inicio del servicio educativo presencial, el uso obligatorio de mascarillas, lavado de manos, desinfección del calzado y control diario de la temperatura al ingresar al local educativo, distanciamiento físico de 1,5 m. en todo momento y ambientes del local educativo, reducción del aforo al 50% de la capacidad máxima de estudiantes por aula, horarios y frecuencia de asistencia diferenciados por niveles, lineamientos sobre la limpieza y desinfección del local educativo; entre otras detalladas en la norma.

Como se puede apreciar, estos protocolos han sido aprobados a poco menos de una semana del eventual “reinicio” del servicio educativo presencial, por lo que es lógico suponer se requerirá un tiempo adicional para que las Instituciones Educativas Públicas puedan efectivamente reiniciar las clases presenciales dado que la implementación de estos protocolos requerirá una previa planificación, adecuación y aprobación administrativa.

Tengamos en cuenta que, si bien el gobierno emitió algunas declaraciones precisando que el reinicio de clases sólo se daría en instituciones públicas de zonas rurales donde la falta de comunicación y conectividad no han permitido la implementación de la estrategia “Aprendo en casa”, el protocolo aprobado es de aplicación tanto para las Instituciones Educativas Públicas como Privadas, el mismo que, conforme a su finalidad indicada, busca garantizar el inicio ordenado, gradual, y seguro del servicio educativo presencial del año escolar 2020. Por lo que, es válido pensar que el gobierno está anticipándose y avizorando un futuro –no sabemos si lejano– reinicio de clases presenciales también en las Instituciones Educativas Privadas, lo que a su vez nos genera las siguientes preguntas: ¿en qué estado se encuentran las instituciones educativas privadas?, ¿cuántas habrán sobrevivido los efectos de la crisis económica, del Decreto Legislativo N° 1476 y de la migración al sistema público?

Una enfática crítica que formulo acerca de esta reciente medida es sobre su “oportunidad”, la forma como se han implementado y reformulado las políticas gubernamentales en materia de servicios educativos resultan lesivas a este derecho tan esencial, toda vez que han tenido que transcurrir tres meses de suspensión de clases presenciales para recién darse cuenta de que las normas y programas de aprendizaje remoto desplegadas no eran eficaces en todas las regiones del país.

De igual forma, me cuestiono la capacidad de gestión y ejecución del presupuesto público de nuestras autoridades dado que, luego de dos meses de asignado el presupuesto para la adquisición de las tablets, aún no han sido adquiridas ni distribuidas. Cuando se les ha preguntado a las autoridades por la demora en su adquisición, éstas han brindado diversas justificaciones como por ejemplo la demora en la focalización de beneficiarios, ausencia de cantidad suficiente para cubrir la demanda nacional, elaboración de las especificaciones técnicas, definición del contenido pedagógico que garantice un servicio educativo de calidad, etc. Por lo que me pregunto: ¿se puede hablar de un servicio educativo de calidad cuando los estudiantes de algunas zonas rurales prácticamente han perdido un trimestre de clases? ¿podemos hablar de una adecuada tutela a los servicios educativos? ¿sería pedagógico pensar en una posible recuperación de horas lectivas? Las respuestas se las dejo a la reflexión.

Finalmente, quisiera invocar aquella máxima que propone que el derecho debe adaptarse a las realidades y necesidades de la sociedad e invitar a la reflexión a nuestras autoridades a fin que la formulación de políticas y normas en materia de servicios educativos se adecúen a la realidad y heterogeneidad del Perú, las cuales deben ser oportunas, eficaces y aspirando a tutelar tanto a los usuarios del servicio educativo como a las instituciones educativas del sistema, pues como señaló Voltaire debemos educar para la convivencia, educar para adquirir conciencia de la justicia y educar en la igualdad para que no se pierda un solo talento por falta de oportunidades.


[*] Giovanni Emmanuel Meléndez Torres es abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Candidato a magister en Derecho de los Negocios por la Universidad de San Martín Porres, con amplia experiencia en el sector financiero e inmobiliario. Actualmente subgerente adjunto legal de uno de los principales bancos del Perú.

[1] Constitución Política del Perú

Artículo 13.-

«La educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana. El Estado reconoce y garantiza la libertad de enseñanza. Los padres de familia tienen el deber de educar a sus hijos y el derecho de escoger los centros de educación y de participar en el proceso educativo».

[2] -Las Direcciones Regionales de Educación (DRE), o la que haga de sus veces, son las instancias de los Gobiernos Regionales que adecuan, aplican y ejecutan las políticas educativas regionales en el marco de las políticas educativas nacionales. Cuentan con potestad sancionadora ante alguna infracción a las normas sectoriales del sector educación.

-Las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) son una instancia de los Gobiernos Regionales, dependientes de las DRE, o la que haga sus veces, cuya responsabilidad es asegurar la continuidad del servicio educativo, así como de proveer servicios y supervisar directamente la gestión de las instituciones educativas públicas y privadas de su jurisdicción, para la adecuada prestación del servicio educativo, así como atender las solicitudes efectuadas por los administrados, en el marco de la normativa del sector Educación. Cuenta con potestad sancionadora limitada ante alguna infracción leve a las normas sectoriales del sector educación.

[3] El Decreto Legislativo N° 1476, una medida fugaz de impacto prolongado: ¿Transparencia, protección de usuarios y “continuidad del servicio educativo”? publicado en “Actualidad Jurídica” Ed. junio 2020, Gaceta Jurídica.

[4] Nota de Prensa de RPP Noticias del 13 de mayo de 2020, publicada en su Portal Web.

[5] Nota de Prensa de El Peruano del 23 de mayo de 2020, publicada en su Portal Web.

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