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¿Qué hay detrás de la eliminación del dictamen fiscal en los procesos contenciosos administrativos?

¿Qué hay detrás de la eliminación del dictamen fiscal en los procesos contenciosos administrativos?

Los autores analizan la eliminación de la participación del Ministerio Público en los procesos contenciosos administrativos, conforme a lo dispuesto por la Ley Nº 30914. Igualmente, se pronuncian sobre los objetivos que persigue este nuevo cambio en el sistema de justicia.

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El pasado 14 de febrero se publicó la Ley N° 30914, mediante la cual se realizó dos (2) cambios al proceso contencioso administrativo. En primer lugar se estableció que el ‘proceso especial’ se llamará ‘proceso ordinario’. En segundo lugar se eliminó el requerimiento de dictamen fiscal al Ministerio Público.

A partir de esta modificación en ninguna instancia de los procesos contenciosos administrativos se requerirá que la fiscalía competente del Ministerio Público emita dictamen fiscal. De esta manera, una vez se emita el auto de saneamiento las partes estarán en su derecho de requerir informe oral. Con o sin esta diligencia, el proceso se encontrará expedito para que se emita sentencia.

En teoría, la eliminación del dictamen fiscal debería generar que el procedimiento contencioso administrativo dure menos. Recordemos que, en primera instancia, entre la remisión del expediente, la emisión del dictamen fiscal y la devolución de los actuados al Juzgado, existía un lapso de cuando menos tres (3) meses, el cual se repetía tanto en segunda instancia como en sede casatoria.

Lo que no debería suceder es que la programación del informe oral e, inclusive, la emisión de la sentencia, sean utilizadas por la carga de expedientes como medios para que los juzgados contenciosos administrativos cuenten con el tiempo adicional que tenían mientras esperaban por la emisión del dictamen fiscal.

Sin perjuicio de lo expuesto, consideramos que lo más importante detrás de la eliminación de todo este iter procedimental se encuentra en la finalidad que se quiere lograr con la publicación de la Ley N° 30914. El primero lo encontramos en los antecedentes legislativos de la norma, mientras que el segundo en la finalidad de la existencia del dictamen fiscal en los procesos contenciosos administrativos. A continuación, expondremos lo que consideramos cuáles son estos objetivos y emitiremos nuestra opinión al respecto.

El primer objetivo lo encontramos en la ratio legis de esta modificación. Si bien es cierto la Ley N° 30914 no tiene exposición de motivos, existen dos (2) documentos de trabajo que circularon en el Congreso a efectos de aprobar su emisión. Uno de ellos es el dictamen emitido por la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del 16 de octubre del 2018[1] y el otro el dictamen emitido por la Comisión de Constitución y Reglamento del 8 de enero de 2019[2].

El dictamen de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos se limita a señalar que “la exclusión del Ministerio Público en el Proceso Contencioso Administrativo no implica un costo adicional al tesoro público; por el contrario, va a generar un ahorro en los costos de transacción de personal y bienes, así como la disminución de la carga procesal sobre esta materia”. Para concluir ello hace eco de las opiniones de diversas entidades públicas como privadas, tales como la Defensoría del Pueblo, como la Cámara de Comercio de Lima, las cuales en buena medida ratifican esa conclusión.

Al contrario del citado dictamen, el dictamen emitido por la Comisión de Constitución y Reglamento es más relevador. Este hace hincapié en dos (2) cuestiones importantes: (i) en la falta de vinculatoriedad del dictamen fiscal para el Juez, y (ii) que la eliminación de esta etapa procesal convertiría al proceso contencioso administrativo en una vía igualmente satisfactoria que el proceso de amparo. Expresamente señala lo siguiente: “En virtud de las consideraciones expuestas, la eliminación de la intervención del Ministerio Público, como dictaminador, en los procesos contenciosos administrativos, resulta viable a criterio de la Comisión de Constitución y Reglamento, no solo porque los dictámenes no son vinculantes para la toma de la decisión final sino porque frente a la posibilidad de que el proceso contencioso administrativo se configure como una vía específica e igualmente satisfactoria para la protección de los derechos del administrado esta debe privilegiar un diseño expedito, capaz de responder de manera eficiente a las expectativas de los justiciables”.

En base a estos dos (2) documentos citados, podemos concluir que el fundamento de la eliminación de la emisión del dictamen fiscal se encuentra en poder equiparar la tutela jurisdiccional efectiva que brinda el proceso contencioso administrativo con el proceso de amparo, pues a juicio del legislador al hacer esta clase de proceso más expedito con la eliminación de todo un iter procesal, la tutela que brindará será equiparable a la tutela que se brinda mediante el proceso de amparo.

Sobre el particular, conviene precisar que no es cierto que podamos señalar que el proceso contencioso administrativo se haya convertido en una ‘vía igualmente satisfactoria’ al proceso de amparo por el sólo hecho de que se haya eliminado la obligación del Ministerio Público de emitir dictamen fiscal. Y es que si bien es cierto existe jurisprudencia del Tribunal Constitucional que establecía que el proceso contencioso administrativo no era una vía igualmente satisfactoria por contar con la referida etapa procesal[3], lo cierto es que existen otros criterios con los cuales la vía ‘igualmente satisfactoria’ debe evaluarse.

Para constatar lo expuesto basta con citar el precedente vinculante Elgo Rios (STC 2383-2013 PA). A través de este el Tribunal Constitucional dejó establecido que existiría una ‘vía igualmente idónea’ cuando se cumplan con los siguientes requisitos: (i) Que la estructura del proceso sea idónea para la tutela del derecho, (ii) que la resolución que se fuera a emitir pueda brindar tutela adecuada, (iii) que no exista riesgo de que se produzca irreparabilidad; y, (iv) que no exista necesidad de una tutela urgente derivada de la relevancia del derecho o la gravedad de las consecuencias.

Teniendo en cuenta lo expuesto por el máximo intérprete de la Constitución, podemos concluir que la eliminación del dictamen fiscal ha generado que la estructura del proceso contencioso administrativo sea más idónea, puesto que este, en teoría, será más expedito; sin embargo, es evidente que los demás presupuestos para que sea considerado como ‘vía igualmente satisfactoria’ no pueden ser evaluados a priori, ni menos aún tomarse por cumplidos con la emisión de una norma.

En efecto, la clase de tutela a brindar, el riesgo de irreparabilidad o la necesidad de una tutela urgente, son cuestiones que deberán evaluarse en cada caso concreto y que trascienden a la eliminación de una etapa procesal del proceso contencioso administrativo.  Así, por ejemplo, la clase de tutela a brindar dependerá del remedio que requiera el justiciable para conseguir la tutela adecuada de sus derechos, mientras que el riesgo de irreparabilidad y la tutela urgente dependerán de los hechos específicos del caso concreto.

En ese sentido, si el único mensaje que se ha pretendido brindar con la eliminación del dictamen fiscal de los procesos contenciosos administrativos ha sido uno dirigido a equiparar esta clase de procesos con los procesos de amparo, debemos de estar muy alertas a lo que la jurisprudencia en materia constitucional señale, puesto que, como hemos desarrollado, con esta sola modificación del proceso contencioso administrativo no estamos ante una ‘vía igualmente satisfactoria’ que el proceso de amparo.

El otro objetivo, a nuestro juicio, se refiere a un mayor reconocimiento que se otorga a los jueces que resuelven esta clase de procesos. Recordemos que la finalidad por la cual el Ministerio Público actuaba como dictaminador en los procesos contenciosos administrativos se encuentra en la Constitución, norma que señala que esta entidad actúa “en defensa de la legalidad” (Art. 159 inciso 1); y, por tanto, tiene como competencia la de “emitir dictamen previo a las resoluciones judiciales en los casos que la ley contempla” (Art. 159 inciso 6). Cabe resaltar que esta norma encuentra su antecedente histórico en el Art. 250 de la Constitución de 1979, la cual establecía un texto parecido a la actual redacción de la norma[4].

En vista de los preceptos constitucionales citados, existía la idea de que en los procesos contencioso administrativos había un conflicto de intereses que trascendía a las partes involucradas por la materia controvertida, cuya debida solución – acorde a la legalidad y al interés público – interesaba al Estado[5] que sea evaluada por el Ministerio Público, mediante el dictamen fiscal, y por el Juez, en la sentencia. Así, en ese sentido, se explicaba que la intervención del Ministerio Público como dictaminador, y no como parte, obedecía a que “estamos en una situación intermedia; el interés público no llega al extremo de legitimar al Fiscal, pero la existencia de aquél hace conveniente que el juez tenga conocimiento de cuál es la opinión del Ministerio Público en el caso concreto”[6].

Dicho ello, creemos que la eliminación de la opinión no vinculante del Ministerio Público no significa que las controversias a resolverse a través de los procesos contenciosos administrativos ya no contengan un interés relevante al Estado, sino que, con las mejoras implementadas en el sistema de justicia en ese tipo de procesos, consideramos que ha otorgado mayor confianza y responsabilidad a los actores principales de esta clase de proceso.

En efecto, desde la emisión de la Ley N° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso administrativo, han pasado 18 años, y durante la vigencia de esta el sistema de justicia ha sufrido diversas modificaciones que pueden explicar que ya no sea necesario la emisión del dictamen fiscal. Así, por ejemplo, ha existido una progresiva sub especialización de los Juzgados contenciosos administrativos que ha generado que en la actualidad existan jueces mejor capacitados en las distintas ramas del derecho administrativo.

En ese sentido, la eliminación de la emisión del dictamen fiscal en los procesos contenciosos administrativos es una muestra positiva de la evolución del sistema de justicia, en el cual, por las circunstancias actuales, ya no resultaba necesario. Obviamente, este cambio implica un mayor rol del juez como garante, frente al administrado, de la constitucionalidad y legalidad de las actuaciones administrativas, más aún en un contexto en el que la propia administración pública ya no se limita a defender a sus organismos ante los juicios que se inician en su contra, sino que también interpone demandas contenciosas administrativas, muchas veces por intereses políticos más que jurídicos.

Como hemos desarrollado, consideramos que esta modificatoria del proceso contencioso administrativo no lo hace la ‘vía igualmente satisfactoria’ al proceso de amparo y que, sin duda alguna, se le otorga al Juez un mayor rol y responsabilidad al no necesitarse más de un tercero garante de la legalidad que ‘observe’ la controversia.

[*] Adolfo Pinillos Córdova. Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Socio del estudio Rodríguez Angobaldo.

[**] Francisco Zegarra Valencia. Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Título de segunda especialidad en Derecho Procesal otorgado por la PUCP. Con Estudios de maestría en Derecho Procesal por la PUCP y diplomado en Derecho Administrativo Sancionador por la Universidad de Valladolid – España. Asociado del estudio Rodríguez Angobaldo. Profesor adjunto del curso Derecho Procesal Civil I y II en la PUCP y la Universidad de Lima.

[1]http://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes/Proyectos_de_Ley/03162DC15MAY20181016.pdf

[2]http://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes/Proyectos_de_Ley/03162DC04MAY20190108.pdf

[3] Así, por ejemplo, basta con citar la STC 1387-2009 PA cuando señalo: “Un proceso contencioso administrativo especial no es una vía igualmente satisfactoria del Amparo en mérito a que incluye la participación del Ministerio Público”.

[4] “Artículo 250.- El Ministerio Público es autónomo y jerárquicamente organizado. Le corresponde: (i) Promover de oficio o a petición de parte la acción de la justicia en defensa de la legalidad de los derechos ciudadanos de los intereses públicos, tutelados por la ley. (…) 6. Emitir dictamen previo a todas las resoluciones de la Corte Suprema de Justicia, en los casos que la ley contempla”.

[5]  “En todos los casos del procesos contencioso administrativos, intervendrá el Ministerio Publio a través de sus fiscales competentes. Esta disposición es importante, en orden a resguardar al Ministerio Público cumpla efectivamente su papel de protección jurídica y de tutela de la legalidad, asignado expresamente por la Constitución Política”. HUAPAYA Ramón. Tapia. Tratado del Proceso Contencioso – Administrativo.  Jurista Editores. Lima. 2006 p. 370.

[6] MONTERO AROCA juan. Derecho jurisdiccional II. Procesal Civil. 22° edición. Tiran lo Blanch Valencia  2014 p.,120

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