Los nuevos criterios normativos del Comité de Sunafil

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El mes pasado, mediante la Resolución de Superintendencia N° 061-2019-SUNAFIL, se creó el Comité de criterios en materia legal aplicables al sistema de inspección del trabajo, el mismo que tiene vigencia temporal hasta que se implemente el Tribunal de Fiscalización Laboral[1].

Su objetivo es analizar casos en los que existan criterios distintos en la aplicación de la normativa con la finalidad de unificarlos. Esta iniciativa es importante pues la predictibilidad es la piedra angular de la seguridad jurídica. Generar certeza razonable sobre las decisiones de las autoridades es fundamental para nuestro país, no solamente en relación al trabajador que recurre a la inspección laboral sino en relación al empleador, y en general el inversionista.

Sin embargo, no debemos perder de vista que el Comité antes indicado es transitorio, pues el órgano idóneo para la unificación de criterios en la inspección laboral es el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante Resolución N° 110-2019-SUNAFIL se acaban de aprobar los criterios normativos adoptados por el señalado Comité, y que se detallan en la siguiente tabla:

TEMA	CRITERIO
Tema N° 1: Cómputo del plazo de prescripción relacionado al Sistema de Inspección del Trabajo.	Es fundamental efectuar un análisis caso por caso para distinguir las diversas clases de infracción, para lo cual será necesario acudir a la norma que prevé la conducta infractora y examinar la acción o acciones concretas que se tipifican como ilícito administrativo, para precisar en qué momento se consuma la infracción y se inicia el cómputo de la prescripción: 1) La infracción instantánea se consuma con la conducta misma, sin que la situación ilícita sea permanente o duradera en el tiempo. Por lo tanto, el plazo de prescripción empieza a computarse desde la consumación de la infracción, esto es, desde la realización de la conducta infractora. 2) La infracción instantánea con efectos permanentes es aquella que, asimismo, se consuma en el mismo acto, pero produce un estado de cosas antijurídico permanente. En este caso, el plazo de prescripción se inicia desde que se ha consumado la infracción, esto es, desde que se ha creado la situación antijurídica. 3) la infracción continuada es aquella que se configura cuando se realizan distintas conductas (pluralidad de acciones), siendo cada una de ellas una infracción independiente, pero se considera como una única infracción, siempre y cuando conformen un proceso unitario y homogéneo de acción. En este caso, el plazo de prescripción empieza a computarse desde que se lleva a cabo la última acción constitutiva de la infracción. 4) La infracción permanente es aquella que se caracteriza porque la acción infractora crea una situación antijurídica que se prolonga en el tiempo, es decir, la conducta misma se sigue consumando hasta que el autor decide abandonarla. De igual forma como sucede en las infracciones continuadas, el plazo de prescripción empieza a computarse desde que ha cesado la situación antijurídica, toda vez que es el momento en que se ha consumado la infracción (y no mientras dicha conducta se mantiene).
Tema N° 2: Aplicación del concurso de infracciones en caso de inasistencia a la verificación de la medida de requerimiento e incumplimiento de dicha medida.	Cuando el sujeto inspeccionado no asiste a la comparecencia que le haya sido notificada para acreditar el cumplimiento de la medida de requerimiento y, a su vez, no acredita el cumplimiento de ésta, se sancionarán ambas conductas de forma independiente, en tanto se tratan de obligaciones distintas.
Tema N° 3: Aplicación del concurso de infracciones en caso de depósito de CTS y hojas de liquidación.	Corresponde la aplicación del concurso de infracciones cuando se verifique el incumplimiento por la omisión por parte del empleador del depósito de la compensación por tiempo de servicios (CTS), conjuntamente con la omisión de la entrega de la hoja de liquidación de la CTS; siempre que se refieran al mismo periodo y a los mismos trabajadores afectados.
Tema N° 4: Tipificación y sanción del incumplimiento referido a no dar el alta en el registro a los trabajadores dentro del plazo de Ley.	El registro del trabajador en la planilla electrónica, observando la real fecha de su ingreso y otros requisitos exigidos por Ley, subsana la omisión del alta en el Aplicativo de la SUNAT no realizado oportunamente.
Tema N° 5: Caducidad del Procedimiento Sancionador en el supuesto de nulidad.	No es aplicable el plazo de caducidad al que se refiere el artículo 259 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N» 27444, aprobado por Decreto Supremo N» 004-2019-JUS, respecto a la resolución que corresponda emitirse como resultado de la declaratoria de nulidad de la resolución de primera instancia en el procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Si bien es saludable contar con pronunciamientos que otorguen seguridad jurídica, resulta conveniente comentar el criterio N° 2 relativo a la “aplicación del concurso de infracciones en caso de inasistencia a la verificación de la medida de requerimiento e incumplimiento de dicha medida”.

Lo que se ha establecido es que el empleador, aun cuando discrepe con el contenido de la medida de requerimiento formulada por el inspector laboral en el marco de un procedimiento inspectivo, deberá asistir a la comparecencia para manifestar verbalmente su divergencia. Esto en la práctica supone el presentarse en las oficinas de SUNAFIL para indicar verbalmente que no cumplirá con el requerimiento. Si ello no ocurre, el empleador será multado no solamente por no cumplir con el requerimiento sino por no asistir a manifestar su negativa a cumplirlo. Este acuerdo nos parece excesivo pues el empleador estaría expuesto a sanciones que infringirían el principio de non bis ídem, toda vez que se multará inobservando la disposición que expresamente prohíbe imponer una doble sanción por los mismos hechos, contenida literalmente en el numeral 11) del artículo 248 del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, Decreto Supremo No. 004-2019-JUS.

Es importante precisar que, antes del citado criterio N° 2, las empresas venían, y vienen, siendo multadas por el incumplimiento de la normativa sociolaboral detectado por SUNAFIL, y adicionalmente por no cumplir con el requerimiento formulado por SUNAFIL para el cumplimiento de la mencionada normativa. En otras palabras, el inspector detecta un incumplimiento, otorga un plazo al empleador para corregirlo, pero si no lo hace se genera la doble multa: por no cumplir la norma sustantiva y por no acatar el requerimiento. Como sustento a favor de la medida se señala que se trata de dos infracciones distintas, la primera socio laboral y la segunda a la labor inspectiva.

Esta doble sanción fue declarada improcedente por el Ministerio de Trabajo (MT) a través de la Resolución Sub – Directoral Nº 1184-2008-MTPE/2/12.310, emitida por la Primera Sub – Dirección de Inspección Laboral. Asimismo, mediante Oficio Circular Nº 0038-2008-MTPE/2/11.4 emitido el 18 de abril de 2008, la propia Dirección Nacional de Inspección del Trabajo del MT señaló que el incumplimiento de un requerimiento de adopción de medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de la normativa sociolaboral no es sancionable si es que la obligación laboral aludida en aquél ha sido incumplida y penada separadamente.

Lamentablemente, SUNAFIL posee un criterio distinto, con el cual discrepamos, que considera que se trata de infracciones distintas y que por ende procede la doble multa.

Ahora, con lo señalado en el criterio N° 2 serán tres multas: (i) incumplimiento de la medida de requerimiento, (ii) incumplimiento de normativa socio laboral, (iii) inasistencia a comparecencia para manifestar la negativa a cumplir con el requerimiento. Cabe señalar que el argumento de encontrarnos ante dos infracciones de distinto tipo no es aplicable pues la inasistencia a la comparecencia y el incumplimiento del requerimiento califican como infracciones a la labor inspectiva.

Lo acordado en el criterio 2, además de atentar contra el principio de non bis in ídem, infringe al principio de simplicidad del procedimiento administrativo, el cual también ha sido recogido en el numeral 1.13 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, que a la letra señala que “los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir”.

Aplaudimos el objetivo de otorgar seguridad jurídica, sin embargo, creemos que el criterio N° 2, así como la línea vigente en materia de doble sanción por parte de SUNAFIL, no son los más adecuados.

[*] Abogado y Magister en Derecho del Trabajo y la Seguridad Social por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Docente en la Facultad de Derecho de la PUCP, docente en la Maestría de Derecho del Trabajo en la Universidad de San Martín de Porres, docente en la carrera de derecho corporativo y cursos de especialización en Derecho Laboral en la Universidad ESAN. Miembro de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social. Socio en el Estudio Muñiz.

[1] Previamente el año 2017 se creó un Grupo de Trabajo con la misma finalidad, el cual estableció criterios uniformes en 7 casos, que fueron aprobados por Resolución de Superintendencia 218 y 233-2017-SUNAFIL.