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El Tribunal Constitucional aclaró la inconstitucionalidad de la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República

El Tribunal Constitucional aclaró la inconstitucionalidad de la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República

El autor señala que la sola emisión de la sentencia que declaró la inconstitucionalidad del artículo 46 de la Ley Nº 27785 no implica, efectivamente, que los actos administrativos emitidos por los órganos de la CGR sean nulos per se, o que sea el TC el organismo competente para declarar dicha consecuencia. Precisa que dicha tarea corresponde a cada órgano e instancia al interior de la estructura de la CGR; no obstante, es evidente que no podrá seguir tramitándose un procedimiento en mérito a una norma declarada inconstitucional, y un administrado no podrá ser objeto de una sanción en mérito a lo dispuesto en una norma inconstitucional.

Por Richard Martin Tirado

miércoles 7 de agosto 2019

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A continuación se desarrollará nuestra posición en relación al Auto N° 4 – Aclaración de fecha 01 de agosto de 2019, a través del cual el Tribunal Constitucional (TC) ha dispuesto aclarar los alcances de la sentencia recaída en el Expediente N° 00020-2015-PI/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el pasado 26 de abril de 2019. Tal como se recuerda, el máximo intérprete de la Constitución, declaró inconstitucional el artículo 46 de la Ley Nº 27785 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, incorporada por el artículo 1 de la Ley Nº 29622.

Para efectos de nuestro análisis, se tomará en cuenta la siguiente estructura: En primer lugar, se formulará la pregunta realizada para la aclaración y, en segundo término, las conclusiones adoptadas por el supremo intérprete de la Constitución. Finalmente, se emitirá  una opinión o conclusión final desde nuestra propia perspectiva.

1. ¿Qué ocurrirá con los actos administrativos y resoluciones emitidas por la Contraloría General de la República (CGR) en el marco de su potestad sancionadora hasta antes de la emisión de la sentencia?

 

Al respecto, el TC ha adoptado las siguientes conclusiones:

 

  • La sentencia no declara la nulidad de acto o resolución emitida por la CGR, pues su pronunciamiento ha sido efectuado para verificar el control abstracto de la constitucionalidad de una ley, y no para pronunciarse sobre un caso en concreto. 

 

  • En el caso de los expedientes en trámite ante los órganos de la CGR, serán aquellos los que finalmente deberán pronunciarse sobre cada procedimiento. Para ello, se deberá tomar en cuenta que el artículo 46 de la Ley N° 27785 ha sido declarado inconstitucional.

 

  • Los Procedimientos Administrativos Sancionadores (PAS) iniciados y concluidos antes de la emisión de la sentencia emitida por el TC y que en su oportunidad no fueron judicializados, tienen carácter definitivo, y no serán reabiertos. Dicha decisión cobra sentido, pues la sentencia no puede sustituir la inactividad del administrado. 

Sobre las tres (3) conclusiones anteriormente señaladas, consideramos que, en efecto, la sola emisión de la sentencia que declara la inconstitucionalidad del artículo 46 de la Ley Nº 27785, no implica que los actos administrativos emitidos por los órganos de la CGR sean nulos per se, o que sea el TC el organismo competente para declarar dicha consecuencia. No obstante ello, consideramos que si bien dicha tarea corresponde que sea tratado por cada órgano e instancia al interior de la estructura de la CGR, debido al requisito de competencia, es evidente que no podrá seguir tramitándose un procedimiento en mérito a una norma declarada inconstitucional. Asimismo, un administrado no podrá ser objeto de una sanción en mérito a lo dispuesto en una norma inconstitucional.

 

En el supuesto de aquellos casos que se encuentren concluidos antes de la emisión de la sentencia y no se encuentren todavía judicializados, se advierte que la sentencia no puede tener efectos retroactivos, tal como está claramente establecido en el artículo 81 del Código Procesal Constitucional.

 

2. ¿Qué ocurrirá con las resoluciones de inicio de PAS emitidas por los órganos instructores y las auditorías en trámite dictadas, emitidas o realizadas antes de la emisión de la sentencia?

 

  • El Auto N° 4, aclara que serán los órganos de la CGR quienes deben pronunciarse sobre cada procedimiento en trámite en específico, y para ello deberán tomar en cuenta que el artículo 46 ha sido declarado inconstitucional.

 

Tal como se ha indicado, consideramos que cada órgano e instancia al interior de la estructura de la CGR, en mérito a la competencia legalmente asignada, deberá pronunciarse sobre cada procedimiento en la etapa y fases en las que dichos procedimientos se encuentren en trámite, debiéndose tomar en cuenta que no se puede tramitar un procedimiento sancionador en mérito a una norma declarada inconstitucional. Asimismo, un administrado no podrá ser objeto de una sanción al amparo de lo dispuesto en una norma inconstitucional.

 

El tema es particularmente sensible para el personal de la CGR, pues se encuentran expuestos a la posibilidad en caso de no archivar los procedimientos en giro o de declarar la nulidad de los mismos por aplicación de la sentencia del TC, de eventuales denuncias por avocamiento indebido.

 

3. ¿Qué efecto tiene la sentencia respecto a la eficacia de las sanciones impuestas que no han quedado firmes o causado estado, al momento de la entrada en vigencia de la sentencia?

 

  • El TC no se pronuncia, pues considera que sobre situaciones jurídicas concretas no corresponde emitir decisión en un proceso de inconstitucionalidad de las leyes.

 

Al respecto, consideramos que cada órgano e instancia al interior de la estructura de la CGR, en mérito a las competencias legalmente asignadas, deberá pronunciarse sobre cada procedimiento a su cargo en la etapa y fases en la que se encuentre el respectivo expediente. Para ello, se deberá tomar en cuenta que no se puede tramitar o continuar con el trámite de un procedimiento administrativo sancionador en mérito a una norma inconstitucional. Adicionalmente, no es admisible que un administrado sea objeto de sanción al amparo de lo dispuesto en una norma inconstitucional.

 

4. ¿Qué ocurrirá con los ACA´s u otros procesos judiciales respecto de los actos y resoluciones emitidos en los PAS?

 

  • La sentencia no deja sin efecto sentencia u acto procesal alguno emitido en procesos judiciales de cualquier índole. En tal sentido, no se afecta los procesos judiciales en trámite, pero se deja claramente establecido el carácter vinculante de la sentencia para los operadores jurídicos, entre los cuales se incluyen a las autoridades judiciales.

 

  • Para el caso de los procesos judiciales en trámite, serán los jueces quienes en el ejercicio de sus potestades deberán pronunciarse en cada caso concreto. No resulta descabellado, que los magistrados en el ejercicio de su competencias opten por declarar la nulidad de las sanciones emitidas por el Tribunal de Responsabilidades Administrativas de la CGR al amparo de una norma declarada inconstitucional y dependiendo del alcance de las pretensiones demandadas, decidan la reincorporación de los demandantes a sus puestos de trabajo. Para ello, se deberá tomar en cuenta que la sentencia emitida por el TC los vincula y tiene efectos generales.

 

  • Los procesos concluidos no podrán serán reabiertos, pues ello generaría una falta de seguridad jurídica.

 

Con relación a los procesos que se encuentran concluidos con decisiones en calidad de cosa juzgada, consideramos que tal como está claramente establecido en el artículo 81 del Código Procesal Constitucional, la sentencia no tiene efectos retroactivos, por lo que, las decisiones ya adoptadas por los órganos jurisdiccionales, no podrán ser reabiertos.

 

Consideramos importante que el TC haya reconocido la autonomía funcional de los  órganos jurisdiccionales al señalar que ellos son los llamados a resolver las controversias en trámite. En este sentido, deberán considerar que la sentencia publicada el 26 de abril de 2019, es de obligatorio cumplimiento, por lo que se deberá tomar en cuenta que la sanción impuesta en contra de un administrado, fue efectuada en mérito a una norma inconstitucional y por ende, corresponde que se declare su nulidad.

 

5. ¿Qué efectos tendría la sentencia respecto a los hechos que configuran infracciones bajo el alcance de la potestad sancionadora de la CGR, ocurridos a partir de la vigencia de la Ley N° 30742?

 

  • El TC no se pronuncia sobre ello, pues consideró que la demanda de inconstitucionalidad fue solo interpuesta contra el artículo 46  de la Ley N° 29622.

 

  1. ¿Cuál es el alcance de la interpretación que hace la sentencia sobre la inhabilitación como restricción al ejercicio de los derechos políticos?

 

  • El TC considera que las sanciones de inhabilitación impuestas por la CGR no restringen los derechos políticos de aquellos ciudadanos que son objeto de inhabilitación, esto es, todo el conjunto de derechos reconocidos en el Capítulo III del Título I de la Constitución.

 

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