Han pasado más de ochenta (80) días desde que se decretó el estado de emergencia en el Perú (D.S. N° 044-2020-PCM, y sus prórrogas), con su correspondiente mandato de inmovilización social obligatoria y restricciones en el ámbito comercial-productivo, a fin de “controlar” la crisis sanitaria generada por la COVID-19. La preocupación e inestabilidad económica de ciudadanos y empresas no desaparece, ni tampoco la crisis sanitaria.

Debido a la crisis económico-financiera por la que vienen atravesando las empresas (micro, pequeñas, medianas y grandes), el Gobierno ha aprobado e implementado diversas medidas, algunas más acertadas y eficaces que otras, dentro de las cuales destaca la creación del “Programa Reactiva Perú”, creado por el Decreto Legislativo N° 1455, publicado el pasado 6 de abril de 2020 en el diario Oficial El Peruano, el cual ha permitido que miles de empresas accedan a créditos a muy bajo costo (algunos bordeando el 1% de interés), para así obtener capital de trabajo que les permita cumplir sus obligaciones de pago frente a trabajadores y proveedores, otorgándoles una suerte de “salvavidas” en medio de esta crisis.

El éxito del programa es casi innegable, pues mediante una acción conjunta entre el Poder Ejecutivo, el Banco Central de Reserva del Perú (en adelante BCRP) y las entidades del Sistema Financiero (en adelante ESF), se ha implementado una política de reactivación atractiva y efectiva; tanto así que inclusive Ecuador hace poco ha desplegado su propio programa “Reactívate Ecuador” que, si bien – por obvias razones – no tiene el mismo diseño que el nuestro, funciona bajo la misma premisa: bajas tasas de interés, garantía del Gobierno y colaboración por parte de las  ESF. Asimismo, otros gobiernos como el de Chile –bajo un esquema más diferente– también vienen coadyuvando a la reactivación y estabilidad económica de su país, en el caso chileno, mediante el incremento de recursos a su “fondo de garantía para pequeños empresarios” (FOGAPE) y flexibilización de requisitos para acceder a financiamientos con garantías estatales.

Entonces, partiendo del aparente éxito del programa, sería lógico pensar que este es conocido por toda la población, así como la operativa del mismo. Sin embargo, la realidad es que no todas las empresas conocen o, mejor dicho, no logran comprender la operativa del programa, e inclusive, algunos de sus abogados, tampoco logran comprenderlo a cabalidad, lo que en cierta forma es entendible dado que se trata de un programa novedoso y que para su óptima comprensión requiere un mínimo de acercamiento al mundo de las finanzas corporativas.

Considerando el problema antes descrito; y, a propósito de las últimas modificaciones normativas que ha realizado el Gobierno al programa, me he tomado el tiempo de dedicar unas cuantas líneas destinadas reforzar algunas nociones básicas sobre la operativa del programa y despejar –en los términos más sencillos posibles– algunas inquietudes que en conversaciones con otros colegas y empresarios he podido detectar.

En primer lugar, debemos entender que la operatividad de todo el programa implica el despliegue de herramientas financieras diferentes, a cargo de entidades diferentes, pero que finalmente forman parte de una misma política de rescate económico. Por un lado, tenemos las Operaciones de Reporte que concretarán las ESF con el BCRP; y, por otro lado, tenemos el Programa Reactiva Perú en sentido estricto, cuya administración de garantías está a cargo de la Corporación Financiera de Desarrollo (en adelante COFIDE), quien representa los derechos del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante MEF).

Entonces, la pregunta inicial que debemos hacernos es ¿qué son las operaciones de reporte? Las llamadas “operaciones de reporte” no son otra cosa que contratos de “reporto” o “reporte”, contratos cuyo antecedente histórico – a diferencia de la mayoría de los contratos conocidos en nuestro sistema jurídico – no se remonta a los tiempos del derecho romano, sino a tiempos más cercanos. La bibliografía existente sólo coincide en señalar que en el siglo XVII se empezó a conocer esta figura en ciertos países de Europa, la cual fue acogida por los comerciantes europeos como un mecanismo de especulación bursátil y que en la última parte del siglo XIX se asentó en los diferentes mercados bursátiles y financieros del viejo continente.

Precisamente, la legislación italiana – una de las primeras que lo consagró a nivel normativo – nos brinda en su Código Civil una de las definiciones más aceptadas por los autores para empezar a entender este contrato:

“El reporto es el contrato por el cual el reportado transfiere en propiedad al reportador títulos de crédito de una determinada especie, por un determinado precio, y el reportador asume la obligación de transferir al reportado, al vencimiento del término establecido, la propiedad de otros tantos títulos de la misma especie contra reembolso del precio, que puede ser aumentado o disminuido en la medida convenida” [1].

Una operación de reporte (también llamada “repo”) es la venta de un activo financiero con el compromiso, por parte del vendedor, de recomprarlo a un determinado precio –mayor al precio actual de mercado-, en una fecha futura. Estas operaciones son también herramientas que utilizan los bancos centrales para manejar la cantidad de dinero en circulación, lo que las convierte, además, en mecanismos útiles de los que se valen los bancos comerciales y algunos agentes de bolsa para manejar su liquidez [2].

En el Perú las operaciones de reporte se encuentran reguladas, principalmente, por la Ley N° 30052, °Ley de las Operaciones de Reporte°, así como por los reglamentos y demás disposiciones que –dentro de su ámbito de competencias– han emitido tanto el MEF, BCRP, SBS y SMV.

Luego de asimiladas las nociones previas, podemos comprender mejor la definición de “Operaciones de Reporte” prevista en la Ley de Operaciones de Reporte:

“Las operaciones implican la transferencia temporal de la propiedad, tanto de los valores objeto de la operación, como de la suma de dinero o valores que se otorgan a cambio (monto inicial pactado), de manera recíproca y simultánea, según corresponda. Asimismo, las operaciones implican consecuentemente la obligación de retornar la propiedad de dichos valores a su titular original, o la obligación de readquirir la propiedad por parte de su titular original, según el tipo de operación de que se trate; a cambio de la transferencia recíproca y simultánea de una suma de dinero determinada o determinable en función de una variable de mercado que puede incluir un interés, prima u otro, o a cambio de valores (monto final pactado)” [3].

 

Comprendidas las nociones previas sobre las operaciones de reporte, es necesario precisar que el funcionamiento el Programa Reactiva Perú va de la mano con las operaciones de reporte que el BCRP ha decidido celebrar con las ESF, toda vez que mediante esta herramienta se permitirá que las ESF obtengan fondos a un bajo costo, asumiendo el compromiso de colocarlos a las empresas beneficiarias del programa a cambio de una tasa de interés igualmente baja, la cual previamente será fijada con el BCRP.

Las operaciones de reporte que el BCRP viene concretando con las ESF, en el marco de esta política de reactivación e implementación el Programa Reactiva Perú, se rigen principalmente por las disposiciones de la Circular N° 0017-2020-BCRP, circular sobre Operaciones de Reporte de Créditos con Garantía del Gobierno Nacional representados en Títulos Valores, cuyas principales características son:

• En las operaciones de reporte de créditos con garantía del Gobierno Nacional representados en Títulos Valores las entidades participantes (en adelante EP) venden títulos valores representativos de créditos garantizados por el Gobierno Nacional al BCRP, reciben moneda nacional (monto de la venta) y se obligan, en el mismo acto, a recomprar dichos títulos valores en fecha posterior, contra el pago de moneda nacional (monto de la recompra).

• El BCRP cobra por la operación una tasa de interés fija en moneda nacional, cuyo pago se hace mensualmente.

• Los títulos valores representativos de créditos con garantía del Gobierno Nacional pueden tener la forma de:

– Certificados de participación en fidecomiso de cartera de créditos garantizados por el Gobierno Nacional (esquema especial).

 

Los créditos que integren el fideicomiso de titulización deberán estar garantizados por el Gobierno Nacional. El fideicomiso de titulización debe constituirse en el marco de su norma legal y su reglamento operativo.

 

El fideicomiso de titulización emite certificados de participación con garantía y certificados de participación sin garantía. Solo los certificados de participación con garantía son utilizados en las operaciones de reporte.

 

– Cartera de títulos representativos de créditos (esquema regular).

 

Los créditos con Garantía del Gobierno Nacional que integren la cartera de créditos que las EP presenten ante el BCRP deberán estar representados en pagarés, letras o en otros títulos valores que acepte el BCRP y estar garantizados por el Gobierno Nacional.

 

• Las operaciones de reporte se realizan a través de las conocidas “subastas”, o también mediante “Operaciones directas”. En el caso de las subastas, los fondos serán adjudicados, en primer lugar, a la EP que en su propuesta ofrezca la tasa de interés más baja para los créditos, y continuará en orden ascendente, hasta cubrir el monto de la subasta.

 

• Los desembolsos de los montos asignados se efectuarán una vez que las EP hayan transferido y registrado los Créditos o el Certificado de Participación ante el BCRP.

En términos más simples, los fondos que las ESF vienen colocando mediante los créditos del Programa Reactiva Perú son obtenidos del BCRP vía operaciones de reporte, para lo cual primero participan de subastas a fin adjudicarse una cantidad de fondos a determinada tasa de interés; y, posteriormente, los desembolsos (concreción de las operaciones de reporte) a favor de las ESF se efectivizan una vez que éstas remiten los valores (cartera de títulos valores o certificados de participación) al BCRP.

En segundo lugar, debemos entender qué es y en qué consiste el Programa Reactiva Perú, su nombre completo es Programa de Garantía del Gobierno Nacional para la Continuidad en la cadena de Pagos (“Programa Reactiva Perú”), el cual tiene por objeto promover el financiamiento de la reposición de fondos de capital de trabajo de empresas que enfrentan pagos y obligaciones de corto plazo con sus trabajadores y proveedores, a través de una garantía del Gobierno Nacional a los créditos en moneda nacional colocados por ESF que cumplan con los requisitos establecidos en las normas del programa [4]. Su finalidad, como bien han señalado las autoridades, es asegurar la continuidad en la cadena de pagos en la economía nacional: pago a proveedores y trabajadores.

No olvidemos que los créditos que se desembolsan en el marco de este programa, en realidad son fondeados por las ESF a través de las operaciones de reporte con el BCRP, los cuales se adjudican en primer lugar a las ESF que ofrezcan, y se comprometan, a colocarlos a la tasas de interés más bajas, la cual obviamente cubre el costo del fondeo y margen para la ESF.

A diferencia de una operación de crédito habitual donde las garantías que respaldan la posición deudora de los clientes son otorgadas por éstos o por terceros garantes, en este caso la garantía la otorga el Gobierno, lo cual brinda seguridades suficientes tanto al BCRP como a las ESF; sin embargo, debo enfatizar que –como bien indican las normas– esto solo es una garantía, no constituye ningún tipo de subsidio o inyección de capital del Gobierno dado que los créditos que adquieren cada una de las empresas beneficiarias deberán ser honradas por estas, motivo por el cual las propias normas establecen límites de cobertura y requisitos mínimos de acceso (mitigantes del riesgo de incumplimiento) que las ESF deben verificar.

Los principales actores del programa son el MEF, quién a través de la Dirección General de Tesoro Público otorga la garantía, COFIDE, quien es el mandatario del MEF, responsable de administrar la garantía así como de emitir los certificados de garantía, el BCRP, quien a través de las operaciones de reporte otorga los fondos a las ESF; y, las ESF, quienes verifican el cumplimiento de los requisitos fijados por las normas, efectúan los desembolsos de los créditos, asumen el costo operativo de su implementación así como un riesgo de incumplimiento por el porcentaje no cubierto por la garantía del Gobierno.

Es importante señalar que las ESF tienen un deber de agotar las gestiones de cobranza antes del honramiento de la garantía del Gobierno, la misma que –de ser honrada– se paga a favor del BCRP, quien es el titular de los valores que se le transfirieron en el marco de las operaciones de reporte. En caso de honramiento de la garantía, no es que ésta se “olvidará” sino que –operando una subrogación a favor de quien honró la garantía– COFIDE administrará la recuperación del crédito; y, de conformidad a los acuerdos que fije con las ESF, compartirá y/o redistribuirá la carga de la cobranza contra la empresa que incumplió.

En tercer lugar, a fin de coadyuvar al mejor conocimiento y entendimiento del programa, procedo a comentar algunas características de la garantía que ofrece el Gobierno, así como de los créditos, sin ánimos de pretender abarcar todos los supuestos y desarrollo establecidos en las normas, pues si las revisamos encontraremos que son diversos y extensos, resultando poco didáctico tratar de condensarlos en un artículo académico.

El monto originalmente autorizado para el otorgamiento de la garantía del Gobierno Nacional fue de s/ 30 000 000 000,00 (treinta mil millones y 00/100 soles); sin embargo, a través del Decreto Legislativo 1485, publicado el domingo 10 de mayo de 2020, se amplió hasta por la suma de S/ 30 000 000 000,00 (treinta mil millones y 00/100 soles) adicionales; coincidentemente con la anunciada prórroga del estado de emergencia, con la necesidad de promover el financiamiento a más empresas y de ampliar la cobertura de las garantías.

La garantía del Gobierno Nacional se otorga a través de dos mecanismos:

• Garantías a las carteras de créditos que se implementan mediante fideicomiso.

 

Este mecanismo se materializa en un contrato de fideicomiso de titulización suscrito entre COFIDE y el MEF, donde éste último es el fideicomitente y fideicomisario.

Las ESF que tienen una cartera de crédito elegible para acceder al programa, transfieren dicha cartera de créditos en dominio fiduciario al fideicomiso de titulización. COFIDE procede a emitir a las ESF dos (02) certificados de participación uno que contará con la Garantía del Gobierno Nacional por la totalidad del porcentaje coberturado sobre los créditos aportados y otro por el saldo de la cartera sin garantía adicional.

• Garantías individuales que se implementan mediante comisión de confianza u otro instrumento de similar naturaleza.

Mediante este mecanismo se cubre individualmente a los títulos valores que representan créditos otorgados por las ESF, el cual se materializa en un contrato de comisión de confianza suscrito entre COFIDE y el MEF.

Las ESF que tienen créditos elegibles para acceder al programa presentan a COFIDE el titulo valor para su validación y la emisión de la Garantía del Gobierno Nacional.

 

Cabe mencionar que el pasado jueves 28 de mayo de 2020 fue publicado el Decreto Supremo N° 124-2020-EF [5], el cual modificó los límites de las garantías y topes de la escala de cobertura; y, en edición extraordinaria del lunes 01 de junio de 2020, se publicó la R.M. N° 165-2020-EF/15, la cual realizó adecuaciones al reglamento operativo del programa considerando principalmente las últimas modificaciones realizadas.

A continuación, los límites, topes y porcentajes de cobertura actuales:

a. La garantía que otorga el Programa Reactiva Perú a los créditos en soles que las ESF otorguen cubre como máximo el monto equivalente a tres (03) meses de ventas promedio mensual del año 2019, de acuerdo con los registros de la SUNAT.

 

Antes la garantía cubría como máximo el monto equivalente a tres (3) veces la aportación a EsSalud declarada por la empresa por todos los periodos tributarios del año 2019 o el monto equivalente a un (01) mes de ventas promedio mensual del año 2019.

 

b. Para la determinación del límite de la garantía de los microempresarios [6], además del criterio señalado en el literal precedente, también se puede utilizar el monto equivalente a dos (2) meses promedio de deuda vigente durante el año 2019, según los parámetros establecidos por la SBS para créditos a microempresas, hasta un máximo de S/ 40 000,00 (cuarenta mil y 00/100 soles), el que resulte mayor.

 

Antes se consideraba sólo el criterio del monto ventas promedio mensual; sin embargo, ahora se aplican dos criterios, pudiéndose elegir el que resulte mayor: i) cubre como máximo el monto equivalente a tres (03) meses de ventas promedio mensual del año 2019; o, ii) el monto equivalente a dos (2) meses promedio de deuda.

 

c. La garantía que otorga el Programa Reactiva Perú cubre el saldo insoluto del crédito otorgado, de acuerdo con el siguiente detalle:

 

 

d. Las ESF a efectos de determinar los montos máximos de los créditos por empresa, toman en cuenta todos los créditos que hayan sido otorgados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto Supremo.

 

e. El monto total de los créditos que se garantizan a través del Programa Reactiva Perú por empresa deudora no excede los S/ 10 000 000,00 (diez millones y 00/100 soles), además de los intereses derivados de su uso en operaciones del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).

Es importante señalar que, a la luz de estos nuevos límites de cobertura de la garantía, las propias normas modificatorias establecen que las empresas beneficiarias que, hasta antes del 31 de mayo de 2020, obtuvieron una garantía del Programa Reactiva Perú por un préstamo menor al monto máximo – ahora – establecido, pueden solicitar por única vez un nuevo crédito hasta por el monto máximo actual, conservando el porcentaje de cobertura, siempre que mediante este nuevo préstamo no supere el monto máximo por empresa. Y, en caso la empresa acceda por única vez al nuevo préstamo, y éste corresponda a un monto de crédito con mayor porcentaje de cobertura, se le aplicará dicho porcentaje.

Al respecto, considero que las modificaciones obedecen a una necesidad real de las empresas de contar con mayores márgenes de cobertura, así como de brindar un tratamiento especial a uno de los segmentos más golpeados por esta crisis: los microempresarios.

Los créditos otorgados en el marco del Reactiva Perú se otorgan en moneda nacional y tienen un plazo de 36 meses, incluido un período de gracia de 12 meses, durante el cual el cliente no paga intereses ni capital, los mismos que –para contar con la cobertura del Gobierno– deben ser colocados por las ESF hasta el 30 de junio de 2020.

En cuanto a los requisitos de acceso, o como los denomina la norma: “criterios de elegibilidad de las empresas”, debo indicar que los mismos se encuentran expresamente contemplados tanto en el Decreto Legislativo 1455 como en el reglamento operativo del programa (que incluye un anexo de actividades excluidas), los cuales deberán ser verificados por las ESF al momento de recibir las solicitudes de crédito; y, que en mi opinión responden a criterios razonables y objetivos.

En cuarto y último lugar, quisiera tomarme un tiempo para desarrollar unas ideas y aclaraciones respecto a algunos comentarios e inquietudes que he escuchado sobre el programa.

De conformidad a lo dispuesto en las normas del programa, las empresas beneficiarias se encuentran impedidas de realizar determinados actos durante la vigencia del crédito (como por ej. repartir utilidades, destinar el crédito a prepagar obligaciones financieras, entre otras); en ese mismo sentido, las normas han dispuesto que las ESF contemplen dichas restricciones en los contratos y/o documentos de créditos como obligaciones de las empresas beneficiarias (obligaciones de no hacer), motivo por el que las ESF  se han visto en la obligación de adecuar sus contratos a esta disposición así como a todas las demás contenidas en las normas del Programa Reactiva Perú.

En relación con estas estas obligaciones de no hacer que las normas han dispuesto incorporar expresamente en los contratos, se debe tener en claro que su incumplimiento generará la aceleración de los plazos del préstamo, así como la ejecución de los eventuales colaterales que hayan fijado las ESF, sin que éstas – por prohibición expresa de la norma – puedan otorgar dispensas a su cumplimiento, los llamados “waiver” que se suelen otorgan en operaciones de crédito ordinarias.

También es importante señalar que estas restricciones y/o impedimentos contemplados en las normas del programa son condiciones mínimas que el Gobierno ha fijado para poder cubrir los créditos con su garantía; sin embargo, no debemos olvidar que nos encontramos frente a operaciones de crédito –de fondo comunes y corrientes– que imponen un deber a las ESF de mitigar los riesgos de incumplimiento por parte de sus clientes, sobre todo porque estos fondos tienen un costo – aunque bajo–  que debe pagarse al BCRP y porque la garantía del Gobierno sólo debería ser ejecutada como última ratio, por lo que es totalmente válido que en los contratos de crédito las ESF fijen obligaciones adicionales que mitiguen los riesgos financieros de los beneficiarios, lo cual va de la mano con la posibilidad que le reconocen las normas a las ESF de fijar colaterales adicionales.

Hago esta precisión a fin de evitar que beneficiarios y colegas puedan sorprenderse al momento de recibir un contrato de préstamo reactiva donde eventualmente encuentren cláusulas u obligaciones adicionales a lo previsto en las normas del programa, claro está toda cláusula que las ESF incorporen no debe contraponerse a las normas del programa ni distorsionar la finalidad de éste.

De otro lado, es importante que no olvidemos que las ESF –como en toda operación de crédito– son responsables de verificar el cumplimiento de las normas prudenciales del sistema financiero, ahora aplicables a los créditos del Reactiva Perú, como por ej. cumplir y adecuar los registros contables de las operaciones, constitución de provisiones, patrimonio efectivo, reporte crediticio de deudores, control de riesgo de lavado de activos, etc. Y, en el caso particular del Programa Reactiva Perú, adicionalmente son responsables de verificar el cumplimiento de las condiciones y requisitos del programa, por lo que es totalmente válido que adopten las acciones y diligencias necesarias para cumplir con estas obligaciones, las cuales no necesariamente deben estar previstas en las normas del programa.

También es esencial que beneficiarios y colegas tengan presente que las garantías del Gobierno Nacional pueden extinguirse de forma automática en caso las declaraciones o documentos que originaron el otorgamiento de estas resulten falsos o inexactos, y siempre que dicha información sea responsabilidad de la ESF. Siendo que, en la eventualidad que ya se hubiesen honradas las garantías, los montos correspondientes a éstas deberán ser restituidos por la ESF. Por estos motivos, es que las ESF deben hacer un riguroso control y evaluación de las solicitudes de crédito.

Finalmente, quisiera expresar mi sorpresa e invitarlos a la reflexión sobre algunas críticas que he escuchado sobre la “velocidad” de los desembolsos de los créditos Reactiva Perú. Como se ha explicado al inicio de este artículo, el funcionamiento del Programa Reactiva Perú implica la interacción, principalmente, de tres (3) entidades: COFIDE, el BCRP y las ESF, funcionamiento operativo que para muchos resultaría medianamente complejo. Hecha esta aclaración, debemos recordar que el primer paso para que se puedan colocar los créditos Reactiva Perú es que las ESF participen de las subastas convocadas por el BCRP donde se les adjudicarán los fondos que utilizarán para sus operaciones de reporte (fondeo), en función a ello las ESF pueden ir colocando los créditos a las empresas solicitantes de los diferentes segmentos existentes e ir suscribiendo los documentos de crédito establecidos en las normas. Asimismo, las ESF deben gestionar con COFIDE la emisión de los certificados de participación/garantía a efectos de concretar las operaciones de reporte con el BCRP y obtener finalmente los fondos a desembolsar.

Entonces, es más que evidente que la operación “tras bambalinas” es más compleja de lo que parece; sin embargo, tanto COFIDE, como el BCRP y las ESF vienen agotando sus mejores esfuerzos por dinamizar y agilizar la colocación y desembolso de los créditos Reactiva Perú. Y, por qué no decirlo – tal vez confrontando algunas declaraciones de ciertas autoridades que catalogaron a las ESF como simples “vehículos” de los créditos – la realidad es que las ESF nos están dando un claro ejemplo de compromiso social [3]; toda vez que han renunciado a ese animus lucrandi que toda empresa persigue, asumiendo tasas de interés excesivamente bajas que jamás pensamos podían ofrecerse en el mercado nacional, por el contrario, en su rol de intermediarios financieros y de principales agentes económicos del país, se han unido a esta lucha por reactivar la economía y por brindar oportunidades de subsistencia a las empresas beneficiarias del programa, para así,  en un futuro volver a operar en un mercado sano, fuerte y sólido.