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El test de la competencia: Gobierno Nacional vs. Gobierno Regional

El test de la competencia: Gobierno Nacional vs. Gobierno Regional

¿Cuál es el régimen jurídico de la descentralización a emprender para el desarrollo integral y equilibrado de la Nación? El autor refiere que a la luz del test de la competencia la importación de bienes de segundo uso, afectando el régimen de importaciones y el aduanero, son competencias exclusivas y excluyentes del Gobierno Nacional.

Por Redacción Laley.pe

martes 4 de agosto 2020

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El presente caso gira en torno a la facultad de los Gobiernos Regionales de regular la comercialización de ropa y zapatos de segundo uso. Sobre el particular, debe tenerse presente que en la sentencia recaída en el Expediente N.º 0031-2005-AI/TC, el Alto Colegiado declaró fundada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ordenanza Regional N.º 009-2005-CR/GOB.REG.TACNA expedida por el Gobierno Regional de Tacna, la cual autorizaba la importación de bienes de segundo uso, afectando el régimen de importaciones y el aduanero, que son competencias exclusivas y excluyentes del Gobierno Nacional.

En la citada sentencia de inconstitucionalidad, caso Presidente de la República (demandante) contra el Gobierno Regional de Tacna (demandado), el Tribunal  Constitucional estableció que “(…) en la medida en que la importación, entendida como régimen jurídico mediante el cual se permite el ingreso legal de mercancías provenientes del exterior para ser destinadas al uso o consumo, tiene una incidencia directa en la economía no sólo de una determinada región, sino más bien en la política arancelaria del Estado, se constituye en un ámbito en el cual el Gobierno Nacional, y no el Gobierno Regional de Tacna, ostenta competencia. La Constitución reconoce que el Poder Ejecutivo, de acuerdo con el artículo 25º de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783, ejerce el Gobierno Nacional y dirige la economía nacional tanto en situaciones extraordinarias como extraordinarias”.

La labor del Estado de orientar el desarrollo del país constituye una facultad y un deber que alcanza el desarrollo de la Nación en todos los ámbitos: social, económico, político, cultural, educativo, entre otros. De lo anterior se concluye que los Gobiernos Regionales no pueden establecer políticas que vayan en detrimento del desarrollo integral de la Nación. Esto queda de manifiesto en el inciso 3) del artículo 118º de la Constitución, que reconoce la facultad del Presidente de la República para dirigir la política general del gobierno, la cual comprende la política económica del Estado. El mismo artículo, en su inciso 11, también prevé la potestad del Presidente de la República de dictar medidas extraordinarias, a través de decretos de urgencia, en materia económica y financiera, cuando lo requiera el interés nacional y con cargo a dar cuenta al Congreso de la República.

Para el análisis jurídico que buscamos en el presente caso, debemos tener en cuenta, inicialmente, que el proceso de inconstitucionalidad si bien es de naturaleza abstracta tiene una doble dimensión: objetiva y subjetiva. Sin embargo, la realidad de los casos nos demuestra que el reconocimiento de la dimensión objetiva se debe ejercer dentro control de constitucionalidad acorde con los valores y principios (formales y materiales) conocidos por la Constitución Política; es decir, que no se somete, solamente, a un mero examen de la ley, sino que se orienta a hacer respetar la unidad constitucional, que se nos presenta a lo largo de toda la sistematización de nuestro ordenamiento jurídico vigente. Esto es suscitando la superación de las situaciones conflictivas de los diversos intereses que coexisten en el marco del Estado Constitucional de Derecho y Democrático, a fin de otorgar una razonable aplicación de las normas constitucionales.  

En estimación a la dimensión subjetiva, el supremo intérprete de la Constitución puede evaluar la constitucionalidad de los actos concretos realizados al amparo de la norma legal impugnada, lo cual definitivamente no supone la resolución del problema en un caso concreto; sino otorgarle una carga valorativa constitucional —una función de valoración— para la resolución del presente proceso de inconstitucionalidad.

En tal sentido, también es una guía para este Alto Colegiado, como parte del Estado, una búsqueda constante, a través de sus resoluciones, de promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación. Así, al afirmarse el principio jurídico de la supremacía jurídica y valorativa constitucional y el rol del Tribunal Constitucional como supremo intérprete, se ve reforzado el principio político de la soberanía popular, que es la base material que da impulso al proceso de maduración democrático-constitucional.

Este tema, respecto a las competencias del Gobierno Nacional y el Gobierno Regional —diferenciadas—, es de capital importancia para el caso nacional. Es a través de leyes como las de descentralización y de gobiernos regionales, como el contenido de las normas constitucionales se ven concretizados y producen efecto a la luz del proceso que se ha iniciado hace unos años.

Sobre todo, relacionando y armonizando la Constitución y el ordenamiento jurídico nacional, se puede entender como bloque de constitucionalidad todo el conjunto de disposiciones que deben ser tenidas en cuenta para apreciar los vicios de constitucionalidad de una ley sujeta a su control.  De lo expresado se puede entender que el Tribunal Constitucional debe analizar la presente demanda a partir de un canon interpretativo integrado por las normas de la Constitución, y en tanto desarrollan su contenido, la Ley N.° 27783, Ley de Bases de la Descentralización y de la Ley N.° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Esto es así, en mérito del principio de interpretación establecido en el artículo 79º del Código Procesal Constitucional.

La reforma constitucional que implantó la entrada en vigencia de la Ley de Reforma sobre Descentralización N.º 27680, de fecha 27 de febrero de 2002, del capítulo de la Constitución, referido a la descentralización o lo que en la doctrina nacional suena nuevo llamar “descongestión de la organización estatal”, representó un adelanto decisivo en el proceso de descentralización del aparato estatal. A partir de allí, por un lado, se ha venido efectuando gradualmente el proceso de transferencias sectoriales del Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales; de otro lado, los Gobiernos Regionales han comenzado a ejercer las distintas competencias que la Constitución y las leyes de la materia les reconoce, entre ellas sus competencias normativas.

Contrariamente a la restricción constitucional y legislativa que ha realizado el Congreso de la República de las competencias, funciones, recursos económicos, relaciones y responsabilidades, entre otras, de los Gobiernos Regionales era de esperarse el surgimiento de casos de conflictos normativos entre los Gobiernos Regionales y el Gobierno Nacional.

Numerosos conflictos, por su relevancia constitucional han sido resueltos por el Tribunal Constitucional en el cuadro de sus competencias establecidas en el artículo 200º de la norma fundamental del Estado; lo cual viene permitiendo que, vía jurisprudencial, el máximo intérprete de la Constitución precise progresivamente los ámbitos de competencia de los Gobiernos Regionales, a fin de que su acción no afecte el ámbito de actuación de otros poderes del Estado u órganos constitucionales a los cuales la Constitución, al igual que a los Gobiernos Regionales, les reconoce también autonomía e independencia. De ahí que la intención que se persigue a través de este análisis es únicamente realizar un resumen jurisprudencial de esta sentencia relevante del Tribunal Constitucional que ha tenido clara incidencia en los distintos ámbitos de actuación de los Gobiernos Regionales, más aún entre los años 2005 y 2009.

El tratamiento jurisprudencial por parte del Tribunal Constitucional, a través de la interpretación sistemática y de la argumentación jurídica de las disposición de la Constitución que reconocen las competencias de los Gobiernos Regionales y también del desarrollo constitucional que de ellas ejecutan la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales (Ley Nº 27867) y la Ley de Bases de la Descentralización (Ley Nº 27783), se ha cumplido básicamente a través de los procesos orgánicos y/o de control constitucional: inconstitucionalidad y competencial. Sin embargo, los temas materia de resolución han sido diversos. Viven presentes, por ejemplo, materias relevantes como: educación, patrimonio cultural, recursos naturales, bienes y rentas, importaciones y aranceles, así como demarcación territorial y control institucional.

Pero, de los argumentos esbozados en la sentencia, se describe que la cuestión de análisis, es determinar si la Ordenanza Municipal N.º 009-2005-CR/GOB.REG.TACNA, en efecto, autoriza o no la importación de determinados bienes y, por último, será de precisar si ello es una competencia del Gobierno Nacional o del Gobierno Regional.

 

Análisis del caso: importaciones y valoraciones – test de competencia.

El proceso de descentralización, especialmente respecto a los Gobiernos Regionales cuenta con una diversidad de aristas que, eventualmente, pueden generar conflictos entre los niveles de gobiernos. Ello se manifestó en la demanda de inconstitucionalidad presentada por el Gobierno Regional de Tacna contra la Segunda Disposición Final y Transitoria de la Ley N.º 27825, que establecía una nueva distribución porcentual del arancel especial aplicable a las importaciones de bienes que tenían como destino la Región Tacna; cuestión que fue resuelta por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaía en el Expediente 0012-2003-AI/TC.

Al tener en cuenta dicha controversia, el Alto Colegiado recordó que si bien los Gobiernos Regionales cuentan con establecidas competencias exclusivas en materia económica como la administración de sus bienes y rentas, existen establecidas materias que son exclusivas y excluyentes del Gobierno Nacional, como es el caso de la creación y supervisión de la política tributaria. Así también, y dado que la controversia se planteó debido a la distribución de lo recaudado como consecuencia de los tributos, consideró que a pesar que no existía un reconocimiento expreso en una norma de la potestad de distribuir lo recaudado, ello se encontraba implícito en la potestad de regulación tributaria, en síntesis, de la potestad tributaria.

En la sentencia se menciona que aunque en ninguna de las disposiciones cuestionadas se precisa que la potestad de regulación tributaria incluye la determinación del órgano público competente para distribuir los montos que se recauden como consecuencia de la aplicación de los tributos creados, el Tribunal Constitucional consideró que tal facultad se encuentra implícita en la potestad de regulación tributaria, toda vez que una interpretación contraria supondría afirmar que no existe órgano titular de dicha facultad, quedando abierta la posibilidad de que cualquier órgano público se arrogue la función de distribución de los tributos.

En consecuencia, según el Tribunal Constitucional, los poderes Legislativo y Ejecutivo están facultados para, vía ley o decreto legislativo, respectivamente, determinar la distribución del tributo o, en su caso, delegar dicha facultad en algún otro órgano público, que, desde luego, podría ser uno de los órganos de gobierno de los Gobiernos Regionales. Claro está que, en el caso de los aranceles o tasas, tal facultad, para determinar su distribución o para delegar tal potestad, queda reservada al Poder Ejecutivo, vía decreto supremo.

Otro punto resaltante de la sentencia antes mencionada lo constituye la invocación que se realiza del principio de solidaridad y colaboración que debe regir el proceso de descentralización, y que debe ser entendido como que el progreso y desarrollo de una zona ubicado en un gobierno regional, debe implicar también un beneficio para otros gobiernos regionales. Por ello, concluye el Tribunal Constitucional señalando que dicho principio, aplicado al caso, determina que el desarrollo de la Zona Comercial de Tacna, en la medida de lo posible, deba significar, a su vez, el progreso de otros Gobiernos Regionales, máxime si éstos coadyuvan en el crecimiento económico de aquel núcleo comercial. Tal es el caso de los Gobiernos Regionales de Moquegua y Arequipa, los cuales, a través de sus puertos de Ilo y Matarani, respectivamente, contribuyen al ingreso de mercancías hacia el territorio del Gobierno Regional de Tacna, ya que éste no cuenta con puertos.

Pero cabe mencionar que la sentencia recaída en el Expediente 0012-2003-AI/TC no ha sido la única oportunidad que tuvo el Alto Colegiado para pronunciarse en materia importaciones y que, precisamente, tuvo como actor nuevamente al Gobierno Regional de Tacna, sólo que en esta ocasión intervino en el proceso de inconstitucionalidad en calidad de demandado. En efecto, en la sentencia recaída en el Expediente 0031-2005-AI/TC, el máximo intérprete de la Constitución declaró la inconstitucionalidad de la Ordenanza Regional Nº 009-2005- CR/GOB.REG.TACNA, que habilitaba y regulaba la importación y comercialización de ropa y calzado de segundo uso.

En la referida sentencia, si bien se reconoce la competencia de los Gobiernos Regionales para promover y regular la actividad de comercio, de forma que se promueva el desarrollo económico de la región, resultando ello acorde con el proceso de descentralización; no puede desconocerse que dichas competencias tienen que ser ejercidas en concordancia con los planes y políticas nacionales y locales de desarrollo. Por ello el supremo intérprete de la Constitución afirma que las competencias previstas en el artículo 192º no pueden llevar a obstaculizar o poner en una situación de detrimento tanto las competencias del Gobierno Nacional como las de otros Gobiernos Regionales. En esa dirección, respecto a las importaciones, el Tribunal Constitucional es claro al reconocer que está relacionado con la política arancelaria del Estado, la cual es competencia del Gobierno Nacional, y no así de los Gobiernos Regionales.

Según el Tribunal Constitucional, en la medida en que la importación, entendida como régimen jurídico mediante el cual se permite el ingreso legal de mercancías provenientes del exterior para ser destinadas al uso o consumo, tiene una incidencia directa en la economía no sólo de una determinada región, sino más bien en la política arancelaria del Estado, se constituye en un ámbito en el cual el Gobierno Nacional, y no el Gobierno Regional de Tacna, ostenta competencia. La Constitución reconoce que el Poder Ejecutivo, de acuerdo con el artículo 25º de la Ley de Bases de la Descentralización, ejerce el Gobierno Nacional y dirige la economía nacional tanto en situaciones extraordinarias como extraordinarias.

Pero lo que acentuaba también la inconstitucionalidad de la ordenanza regional cuestionada era que la misma legitimaba la comercialización e importación de ropa y calzado de segundo uso, lo que había sido prohibido por la Ley N.º 28514, expedida por el Congreso de la República. Dicha contradicción entre lo dispuesto por la norma de alcance nacional y la regional condujo a que el Tribunal Constitucional, aplicando el test de la competencia y bajo el principio de unidad, en general, y  del principio de cooperación y lealtad nacional, en particular, concluyera que si bien a los Gobiernos Regionales se les reconoce autonomía política, económica y administrativa, al tener un deber de cooperación leal o de lealtad nacional, en la consecución de los fines estatales, las normas que dicten no pueden entrar en contradicción con las leyes nacionales.

En conclusión, al parecer los conflictos cualquiera sea su índole, nos acompañan nos solo al interior de la comunidad política sino también en sus distintas manifestaciones externas por las cuales participa y desarrolla su capacidad. He ahí que, ningún proceso de descentralización del Estado se ha cometido sin que se hayan dado conflictos constitucionales entre los distintos niveles de gobierno. De ahí que la preexistencia de dichas discusiones no es per se negativa para la consolidación de un Estado constitucional y democrático de derecho, ni mucho menos tiene que interpretarse como la inviabilidad de levantar un Estado indudablemente descentralizado tal como dispone el artículo 188º de la Constitución. Creo que no, por lo menos, mientras dichos conflictos se solucionen por las vías institucionales previstas en nuestro ordenamiento jurídico constitucional.

Así las cosas, existe que en la tarea de edificar un Estado efectivamente descentralizado tanto el Gobierno Nacional como los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales libran un rol importante, en la medida que ejerzan sus competencias dentro de los cargas constitucionales y legales establecidos para tal fin. Pero como ello no siempre es posible de ser realizado, en algunos casos el ejercicio de las competencias jurídicas puede dar lugar a determinados conflictos constitucionales, no obstante que las relaciones entre los distintos niveles de gobierno deben realizarse bajo el principio de coordinación y cooperación entre ellos.

En este supuesto le corresponde al máximo intérprete de la Constitución, resolver las controversias jurídicas que pudieran suscitarse entre el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, a través de los procesos constitucionales pertinentes. De ahí que también en la tesis de la partición vertical y horizontal del poder público, el Tribunal Constitucional cumple un rol trascendental en virtud de su situación pacificadora, tal como se ha podido apreciar en las sentencias antes reseñadas y que comprenden materias constitucionales de muy diversa índole.


[*] Abogado por la Universidad Católica Santo Toribio de Mogrovejo, con estudios complementarios en Justicia Constitucional por el Centro de Estudios Constitucionales (CEC-TC). Presidente de la Comisión de Derecho Constitucional de la Sociedad Peruana de Derecho y asesor jurisdiccional del Tribunal Constitucional de la República del Perú.

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