La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil) tiene entre sus facultades, fiscalizar el cumplimiento de la normativa sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo y de ser el caso, sancionar a los sujetos infractores cuando se haya determinado su responsabilidad en alguna o algunas de las infracciones tipificadas en el Reglamento de la Ley General de Inspección de Trabajo aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR (RLGIT).

Dicha facultad debe ejercerla sin perjuicio de que una de las partes de la relación laboral (usualmente el trabajador) tenga expedito su derecho de recurrir a la vía judicial para solicitar el amparo de sus pretensiones laborales.

Así, por ejemplo, en la Resolución de Intendencia Nº 1206-2019-SUNAFIL/ILM del 30 de octubre de 2019, la autoridad administrativa determinó la comisión de la infracción tipificada en el artículo 25, numeral 25.5 del RLGIT, relacionada a la desnaturalización de la contratación a plazo determinado; a pesar de existir un proceso judicial en trámite iniciado por el trabajador afectado.

Uno de los argumentos de defensa de la entidad empleadora fue que la Sunafil no tendría competencia en el presente caso, ya que en el Poder Judicial se encontraba en trámite una demanda relacionada precisamente a determinar la desnaturalización del contrato de trabajo. En ese sentido, continuar con el procedimiento sancionador implicaría un avocamiento indebido por parte de la Sunafil, lo cual afectaría el “principio de la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional” establecido en el artículo 139, inciso 2 de la Constitución Política del Perú por el cual: “Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. (…)”

No obstante, la Sunafil consideró en ese entonces que la inspección del trabajo no impide ni limita el ejercicio del Poder Judicial, más aun cuando no existe un mandato expreso por parte de la autoridad judicial para dejar de pronunciarse sobre asuntos de su competencia, al amparo de lo establecido en el artículo 74, numeral 74.2 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.

En efecto, coincidimos en que la labor de Sunafil como entidad fiscalizadora no implica una intromisión a las facultades ejercidas por el Poder Judicial ya que su ámbito de actuación, sus efectos e incluso las partes procesales son distintos, conforme podemos apreciar en el siguiente cuadro:

Estas diferencias permiten establecer que no existe afectación al principio de independencia de la función jurisdiccional a que hace referencia el artículo 139, inciso 2 de la Constitución Política del Perú. Para ello, debemos tener en cuenta que conforme al Tribunal Constitucional, la capacidad autodeterminativa que tiene el juez para resolver un caso en concreto se aplica bajo dos dimensiones:

a) independencia externa, se refiere a que la autoridad judicial, en el desarrollo de la función jurisdiccional, no puede sujetarse a ningún interés que provenga de fuera de la organización judicial en conjunto, ni admitir presiones para resolver un caso en un determinado sentido (…), b) independencia interna, se refiere a que la independencia judicial implica que la autoridad judicial, en el ejercicio de la función jurisdiccional, no puede sujetarse a la voluntad de otros órganos judiciales, salvo que medie un medio impugnatorio; y, que la autoridad judicial, en el desempeño de la función jurisdiccional, no pueda sujetarse a los intereses de órganos administrativos de gobierno que existan dentro de la organización judicial. (…) [STC Nº 0004-2006-AI/TC, fundamento 18].

 

En el presente caso, la intervención de la Sunafil no implica una afectación del principio de independencia en ninguna de sus dos dimensiones ya que la Sunafil en el ejercicio de sus atribuciones no manifiesta ninguna presión o intromisión para que la autoridad judicial pueda continuar con el proceso puesto en su conocimiento. En todo caso, como bien se señala en la resolución, el procedimiento sancionador solo se podría ver impedido o suspendido con mandato judicial expreso.

En la actualidad, esta forma de proceder por parte de Sunafil se ve impedida por las disposiciones de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva” aprobada mediante la Resolución de Superintendencia N° 031-2020- Sunafil y vigente desde el 6 de febrero de 2020.

Cabe señalar, que antes de la entrada en vigencia de esta norma, el inicio de las acciones judiciales durante el trámite de las actuaciones inspectivas, no era una causal de inhibición por parte de los servidores que ejercen función inspectiva, salvo la disposición de un mandato judicial expreso. Así se regulaba en el numeral 7.1.5 de la derogada Directiva N° 001-2016-SUNAFIL/ INII, Reglas Generales para el ejercicio de la función inspectiva.

No obstante, con la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII este criterio dejó de aplicarse y se prohibió la continuación de inspecciones ante el solo conocimiento de una cuestión litigiosa. De esta manera en el numeral 7.2 de la referida Directiva se dispuso que:

7.2.1. En caso el inspector comisionado tome conocimiento que se está tramitando en sede judicial una cuestión litigiosa sobre los mismos hechos, sujetos y fundamentos que los correspondientes a las actuaciones inspectivas, debe disponer su término y comunicar al Supervisor Inspector para el archivo o cierre de la orden de inspección correspondiente.

 

7.2.2. La Inspección del Trabajo puede tomar conocimiento de la existencia de la cuestión litigiosa mediante una comunicación con documento de fecha cierta realizada por la propia autoridad judicial, por el sujeto inspeccionado o un tercero con interés legítimo.

 

Los inspectores deben corroborar la información presentada con el reporte obtenido del Sistema de Consulta de Expedientes Judiciales del Poder Judicial (CEJ).

Estos cambios podrían generar, desde nuestro punto de vista, indefensión a los administrados en el sentido de que la autoridad estaría dejando de ejercer su actuación inspectiva y de resolver un asunto de posible interés público, pese a que no existe vulneración alguna a los principios de un debido proceso ni afectación a la independencia judicial garantizada por la Constitución.

Asimismo, los administrados dejarían de tener un medio de prueba que eventualmente sirva como sustento para un mejor resolver por parte de la autoridad judicial en un proceso laboral.

En el presente caso, por ejemplo, la denuncia se trató sobre la desnaturalización del contrato modal donde la autoridad inspectiva, habiendo realizado las verificaciones correspondientes, pudo determinar que el sujeto inspeccionado no estableció claramente la modalidad que justificaba la contratación, toda vez que en la redacción de las cláusulas del contrato se hacía mención indistinta a las modalidades de “necesidad de mercado” e “inicio e incremento de actividad”, no quedando claro a qué modalidad obedecía; más aún si tampoco realizó un desarrollo adecuado de la causa objetiva del contrato, siendo la parte relevante de todo contrato sujeto a modalidad.

Estos hechos permitieron establecer que el contrato se encontraba desnaturalizado en aplicación del artículo 77, literal d) del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 003-97-TR.

Dado que la contratación modal es una excepción en el Derecho Laboral, la ley exige que en los contratos modales conste de manera escrita y detallada la causa que justifica su celebración. Esta obligación responde al principio de causalidad laboral en virtud del cual el vínculo de trabajo se mantiene mientras subsista la fuente o causa objetiva que le dio origen.

Un contrato modal que no exprese de manera clara y detallada su causa objetiva o que no pueda ser acreditada en juicio o ante la autoridad de trabajo será considerado como uno desnaturalizado y, por ende, se reconocerá al trabajador como uno contratado a plazo indeterminado, pues se entiende que el contrato modal ha sido utilizado en contravención a la ley (en simulación o fraude a la ley); con lo cual Sunafil podrá imponer el pago de multas por incumplimientos laborales.

Cabe señalar que mediante Resolución de Superintendencia N° 071‐2016‐SUNAFIL Sunafil aprobó el Protocolo N° 003‐2016‐SUNAFIL/INII, Protocolo para la fiscalización de contratos de trabajo sujetos a modalidad, con el cual se precisa las pautas de optimización del ejercicio de la función inspectiva en materia de fiscalización de los contratos modales. En dicho Protocolo se podrá observar los distintos documentos que puede solicitar el inspector de trabajo para verificar si los contratos laborales suscritos con los trabajadores se encuentran conforme a ley, todo lo cual permite a la autoridad inspectiva de trabajo ejercer una adecuada intervención para efectos de determinar la responsabilidad administrativa del sujeto inspeccionado y que como reiteramos, ello en nada afecta la decisión que pueda tomar la autoridad judicial en un proceso laboral. Al contrario, limitar el ejercicio de la actuación inspectiva en este aspecto sí podría considerarse inconstitucional por afectación no solo al derecho de defensa del administrado sino a las propias facultades de inspección concedidas por ley.

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Ruth Lara Arnao. Abogada y asesora legal en las revistas Soluciones Labores y Contadores & Empresas. Autora de diversos artículos laborales.