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Crónica de una eliminación anunciada: El dictamen fiscal en la acción contenciosa administrativa, ¿y ahora qué?

Crónica de una eliminación anunciada: El dictamen fiscal en la acción contenciosa administrativa, ¿y ahora qué?

La autora afirma que con la eliminación del dictamen fiscal en los contencioso administrativos, se ha dado el mensaje que ahora estos procesos se resolverán con mayor celeridad. No obstante, cuestiona que en dicha reforma no se haya identificado al verdadero responsable: la Administración Pública.

Por María Elena Guerra Cerrón

miércoles 6 de marzo 2019

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Con este comentario no pretendo reclamar la competencia fiscal, como dictaminador, en el proceso contencioso administrativo o acción contencioso administrativa (ACA)  ya que, desde hace varios años, se venía ofreciendo la eliminación del dictamen como el “gran remedio” frente a la falta de celeridad procesal, y finalmente lo han suprimido. Seguramente hay una gran expectativa de que ahora sí las causas se resolverán con celeridad. Mi objetivo es destacar la razonabilidad del dictamen fiscal, y esencialmente aspiro a llamar la atención sobre la irresponsabilidad de la Administración Pública en la tutela de los administrados, como verdadera causa de la falta de eficiencia del proceso contencioso administrativo.

A diferencia de otros procesos ordinarios, en la Carta Fundamental de 1979 se institucionalizó el ACA, y en el artículo 148 de la actual Constitución se reconoce la impugnabilidad de las resoluciones administrativas que causan estado. El ACA, es un medio que responde a la necesidad de asegurar la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados, en el marco de un sistema de pesos y contrapesos, en un Estado Constitucional de Derecho.

La mención constitucional del ACA exigía un desarrollo especial; sin embargo, se reguló como un proceso común y abreviado de impugnación de acto o resolución administrativa en el Código Procesal Civil, y en el artículo 544 se dispuso la intervención del Ministerio Público (MP) como dictaminador. Por el objeto y finalidad del ACA la intervención del MP es razonable y necesaria  ya que, tanto en la Constitución de 1979 como en la vigente, además de ser titular de la acción penal, se le ha atribuido, entre otros, el deber de defender los intereses públicos e intereses de los ciudadanos, y precisamente ese mandato se materializa en el ACA  donde se presenta el binomio Estado – Administrado o interés público – interés particular; y con la opinión fiscal, imparcial, se busca el equilibrio entre ambos intereses, para velar por  una recta administración de justicia.

Luego, en el año 2002 con la aprobación de la Ley N° 27584 se dio una ruptura con el pasado al incorporar al sistema jurídico nacional, no sólo una regulación especial, sino el control de plena jurisdicción -una filosofía singular para una completa tutela judicial- para cuyo fin y siempre teniendo en cuenta el marco constitucional se incorporó en el artículo 14, el dictamen fiscal obligatorio bajo sanción de nulidad.

El ACA fue presentado y recibido como “la gran solución” para los administrados, y su importancia se acrecentó con la aprobación en el año 2004 del Código Procesal Constitucional al determinarse el carácter residual de los procesos constitucionales, con lo que se potenció “(…) enormemente el rol del contencioso administrativo como el medio o cauce ordinario puesto a disposición de los ciudadanos para el control jurisdiccional de las actuaciones u omisiones de la Administración Pública, lo que permite vislumbrar que en los próximos años , el citado proceso se convertirá en el instrumento más importante para la tutela jurisdiccional de los derechos de los ciudadanos, frente a las entidades administrativas.” (Daños Ordoñez, 2006).

Sin embargo, en la práctica el ACA no se convirtió en “el instrumento más importante” y como bien se dice “buscar culpables es más fácil que buscar soluciones y asumir responsabilidades”, entonces el presunto “culpable” resultó ser el MP y se comenzó a proponer la supresión de su intervención.

En enero de 2006, el Ministerio de Justicia por Resolución Ministerial N° 026-2006-JUS creó comisiones para revisar la regulación del procedimiento administrativo y del ACA, ello con la finalidad de impulsar los procesos de “Modernización del Estado y Reforma de la Administración Pública”. Si bien su finalidad era analizar, integralmente, las normas relativas al Derecho Administrativo y las de Administración Pública para modernizar y reformar la Administración Pública, su “mejor propuesta” fue suprimir el dictamen fiscal en el ACA.

Por su parte, la Defensoría del Pueblo en el año 2007 aprobó el Informe Defensorial Nº 121, denominado “Propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa desde la perspectiva del acceso a la justicia”, y entre sus diferentes propuestas tenemos: «a) delimitar la intervención del Ministerio Público como dictaminador, y b) realizar  estudios técnicos sobre las razones que motivan la presentación de demandas ante los juzgados contencioso-administrativos, en el entendido de que solo mediante el acercamiento a estas se podrá identificar las conductas de las entidades públicas que son contrarias a los derechos del administrado y que originan el inicio de procesos ante estos juzgados. A la vez, se podrá determinar (y luego desincentivar) conductas litigiosas sin mayor fundamento jurídico». Muy acertada esta propuesta para determinar las causas de la presentación de tantas demandas y las malas conductas en la Administración Pública.

El 28 de junio de 2008 se aprobó el Decreto Legislativo N° 1067, que modificó el artículo 14 de la Ley N° 27584; el MP se mantuvo como dictaminador pero con una limitación: si en el plazo de 15 días de recibido el expediente no se emitía el dictamen, bajo responsabilidad funcional se debía devolver con dictamen o sin  él.

Finalmente, la anunciada eliminación del dictamen fiscal se dio con la Ley N° 30914 de fecha 14/02/2019 resultado de la propuesta del gobierno actual que argumentó que la eliminación de la intervención del Ministerio Público tiene como fin agilizar los procesos en beneficio de miles de personas.

Creo que debo dar el beneficio de la duda a las personas y sus argumentos para la eliminación del dictamen fiscal, presumo que tanta sintonía entre las propuestas tiene fundamento en datos estadísticos; pero me pregunto ¿Y ahora qué?

El mensaje para “miles de personas” es que con la eliminación del dictamen fiscal se solucionará  el “estado de coma” del ACA y que ahora los procesos se van a resolver con rapidez y calidad, ¿realmente eso será así? Acaso, no le corresponde responder a la Administración Pública cuál es la razón de tantas demandas contencioso-administrativas, y porque a pesar de que las sentencias responden a criterios generalizados, especialmente, en materias pensionarias y de bonificaciones laborales, la Administración Pública siempre apela y  posterga el cumplimiento de sus obligaciones, y con ello  sobrecarga al Poder Judicial.

Junto a la eliminación del dictamen fiscal, ¿cuáles son las acciones de la Administración Pública para garantizar el debido procedimiento, para fundamentar, correctamente, las decisiones administrativas y para resolver de acuerdo al derecho de los administrados?

En cuanto se identifique al verdadero responsable de la falta de eficiencia del ACA, en cuanto se deje de trasladar a la magistratura la responsabilidad de garantizar tutela sin que haya mayor exigencia a los funcionarios de la Administración Pública y entes administrativos para el fiel cumplimiento de sus deberes; y en cuanto la Administración Pública realice acciones concretas para corregir sus actuaciones, tengo la seguridad que se revalorará el dictamen fiscal en el proceso contencioso administrativo y se rescatará el conocimiento y experiencia de un buen grupo de fiscales que  han venido cumpliendo su tarea conforme lo ordena la Constitución Política.

 


[*] Fiscal superior. Docente en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y en la Universidad de Lima.

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