Al sistema democrático le sostiene principios materiales y principios formales. De entre estos últimos es relevante el principio de separación de poderes el que a su vez se conecta muy fuertemente con el principio de equilibrio de poderes. Este principio constitucional no es un concepto matemático, sino uno jurídico y, consecuentemente, vinculado a la razonabilidad. No se trata de tener dos órganos constitucionales, el Congreso de la República y el Ejecutivo, con el mismo poder para uno neutralizar al otro.

De lo que se trata es de atribuciones razonables que reclaman ejercicios razonables, en particular, de atribuciones pensadas para evitar extralimitaciones y para generar colaboraciones consensuadas en beneficio de la más plena realización de la persona, a través de la más plena vigencia de los derechos humanos (artículo 44 de la Constitución). El Tribunal Constitucional lo ha dicho de la siguiente manera: “la idea de los ‘checks and balances’ sirve para que los diferentes poderes (compuestos por diferentes personas) al tener intereses contrapuestos, se controlen entre sí, lo que llevará a la limitación y equilibrio del poder como garantía de los derechos y libertades de las personas” (EXP. N.° 0006-2019-CC/TC, fundamento 23).

Así, por ejemplo, dos atribuciones que están llamadas a emplearse para evitar extralimitaciones y para, finalmente, favorecer a la persona y sus derechos, es la atribución que tiene el Congreso de la República de censurar a ministros, y la atribución del Ejecutivo de plantear cuestión de confianza. En palabras del Tribunal Constitucional, “la cuestión de confianza, como institución cuyo ejercicio queda en manos del Ejecutivo, fue introducida en el constitucionalismo peruano como un contrapeso al mecanismo de la censura ministerial asignado al Poder Legislativo, por lo que debe ser entendida a partir del principio de balance entre poderes” (EXP. N.° 0006-2018-P1/TC, fundamento 61).

La cuestión de confianza puede ser obligatoria o facultativa. Será la primera “aquella solicitud al Congreso de la República de un voto de confianza para que este legitime la conformación del Consejo de Ministros. Es obligatoria, porque debe producirse en todos los casos en los que se forme un nuevo gabinete” (EXP. N.° 0006-2018-P1/TC, fundamento 66). Mientras que la facultativa “está prevista en los artículos 132 y 133 de la Constitución. Es aquella que puede plantear tanto el Presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo, como un ministro de manera individual” (EXP. N.° 0006-2018-P1/TC, fundamento 67).

Es precisamente la cuestión de confianza facultativa la que fue desarrollada mediante la Ley 31355, según la cual “[l]a facultad que tiene un ministro y la del presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo, de plantear una cuestión de confianza conforme al último párrafo del artículo 132 y al artículo 133 de la Constitución Política del Perú, está referida a materias de competencia del Poder Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de su política general de gobierno, no encontrándose, entre ellas, las relativas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos” (artículo único).

Las leyes de desarrollo constitucional tienen valor constitucional porque representan una concreción directa y no sucesiva de una norma de la Constitución. Por eso se las considera parte del bloque de constitucionalidad. No obstante, se les ha reconocido rango constitucional con la sola pretensión procesal de hacerlas pasibles de una demanda de inconstitucionalidad. Este es el caso de la Ley 31355, ley de desarrollo constitucional, con valor constitucional, pero con rango legal, contra la cual el Poder Ejecutivo interpuso demanda de inconstitucionalidad.

En un proceso de inconstitucionalidad, para conseguir que una norma con rango de ley sea declarada inconstitucional con los consiguientes efectos derogatorios, se necesita los votos de al menos cinco de los siete magistrados del Tribunal Constitucional (artículo 107 del NCPConst.). La sentencia del Tribunal Constitucional que resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31355 (EXP. N.° 00032-2021-PI/TC), obtuvo dos votos a favor de declarar inconstitucional la ley, y cinco en contra. Es decir, la ley fue confirmada en su constitucionalidad por el supremo intérprete y controlador de la constitucionalidad que es el Tribunal Constitucional. Esta confirmación de constitucionalidad de la ley significó que el Congreso de la República había llevado a cabo un ejercicio razonable de su función legislativa a la hora de aprobarla por insistencia.

En este escenario, el Proyecto de Ley 1704/2021-PE, “Proyecto de Ley que deroga la Ley 31355, Ley que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú”, presentado por el Poder Ejecutivo representa un intento de dejar sin efecto el ejercicio razonable que de la función pública llevó a cabo el Congreso de la República a través de la Ley 31355.

Lo que a su vez significa que la decisión del Ejecutivo de hacer cuestión de confianza “el debate y eventual aprobación del Proyecto de Ley 1704/2021-PE” (según dice el Oficio N° D000433-2022-PCM-DPCM dirigido por el premier Torres Vásquez al presidente del Congreso, Williams Zapata), en estricto significa un intento de obligar al Congreso de la República a que debata y eventualmente apruebe dejar sin efecto, no una extralimitación, sino un ejercicio razonable de su función legislativa. De modo que, bien vistas las cosas, la cuestión de confianza presentada, no está siendo empleada para evitar extralimitaciones del órgano legislativo, es decir, no está siendo empleada en beneficio del principio de equilibrio de poderes.

Consecuentemente, es fácil advertir que no es ni el equilibrio de poderes, ni el final favorecimiento de los derechos y libertades de las personas lo que realmente anima la cuestión de confianza presentada por el premier Torres. Advertido esto, se abren las puertas a la especulación sobre las verdaderas intenciones perseguidas por un gobierno cada vez más debilitado por la desinstitucionalización que generan sus propias decisiones, normalmente singularizadas por su incompetencia y siempre cubiertas por un manto de duda sobre su honestidad. Es, en definitiva, una cuestión de confianza que genera desconfianza.