Durante la última semana de enero de 2021, La Comisión Multipartidaria del Congreso aprobó el proyecto de Ley Marco del Sistema Integrado Universal de Pensiones (SIUP), en este dictamen se unifica al Sistema Nacional de Pensiones (SNP), al Sistema Privado de Pensiones (SPP), a Pensión 65 y al programa Contigo a fin de crear un nuevo sistema pensionario en el país.

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En tal sentido, con la finalidad de conocer más acercar de esta iniciativa legislativa, la cual podría ser el futuro pensionario de los trabajadores peruanos, el diario LA LEY de Gaceta Jurídica conversó con el especialista en Derecho Laboral y Seguridad Social, César Abanto Revilla[1].

En la presente entrevista, Abanto nos precisa cuál sería el mecanismo de funcionamiento del nuevo sistema pensionario, qué retos enfrentaría, cuál es la diferencia con los actuales sistemas de pensiones, qué ventajas presenta y qué posibles mejoras deberían plantearse durante su debate en el Pleno del Congreso.

Entrevista realizada por Roy Irribarren Calderón, miembro del equipo legal del diario LA LEY de Gaceta Jurídica

Roy Irribarren (RI): ¿En qué consiste el dictamen de la Ley Marco del Sistema Integrado Universal de Pensiones recientemente aprobada por la Comisión Multipartidaria del Congreso?

César Abanto (CA): Es un Proyecto de Ley elaborado por una Comisión Especial Multipartidaria del Congreso de la República, que tuvo por encargo evaluar, diseñar y proponer un modelo previsional que implique una reforma integral del sistema existente en la actualidad.

Habiendo sido aprobado por dicha Comisión el pasado martes 26 de enero, ahora pasará al Pleno para el debate correspondiente.

RI: ¿Cuáles son los principales cambios que plantea este Proyecto de Ley a diferencia del actual Sistema de Pensiones?

CA: Desde el 6 de diciembre de 1992, en mérito al D.Ley N° 25897, tenemos un sistema pensionario que combina dos modelos alternos:

1. El privado, bajo la capitalización individual, que es gestionado por las AFPs: empresas privadas supervisadas por el Estado a través de la SBS.
2. El público, bajo el modelo de reparto, dentro del cual tenemos a su vez tres regímenes: (a) Sistema Nacional de la ONP (SNP); (b) militar policial; y (c) de los servidores diplomáticos. El D.Ley N° 20530, régimen de los servidores públicos, fue cerrado el 17 de noviembre de 2004.

Diría que el principal cambio es el traslado hacia el modelo multipilar, esquema propuesto en los noventa por el Banco Mundial (aplicado en Latinoamérica, con particularidades varias, en: Chile, Colombia, Costa Rica y Uruguay). Combinará las pensiones asistenciales, con las contributivas y el ahorro voluntario.

Es decir, que Programas No Contributivos como Pensión 65 o Contigo, a cargo actualmente del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social – MIDIS (Pilar 1), se unirán a los afiliados de la ONP y las AFP (Pilar 2), bajo la gestión de una sola entidad, que se optó que sea estatal (Organismo Público de Pensiones – OPP).

RI: ¿Cuál será la naturaleza de este sistema pensionario? ¿Serán cuentas individuales o fondos comunes?

CA: El Pilar 1 será de naturaleza asistencial (pensiones no contributivas), pagado al 100% por el Estado. El Pilar 2 será de capitalización con cuentas individuales, pero combinado, pues estarán formadas por dos componentes:

1. Un Fondo de Riesgo Compartido (FRC), que será el aporte menor, que servirá para garantizar una pensión segura (mínima o universal) para todos los asegurados.
2. Un Fondo de Riesgo Individual (FRI), que será el aporte mayor, que servirá para complementar la diferencia del monto de pensión, de forma adicional a la base segura.

Tomemos un ejemplo ficticio, pues los porcentajes será fijados a futuro por el Reglamento (previo Estudio Actuarial): Juan Perez aporta un 15%, del cual 3% va al FRC y 12% a su FRI. Adicionalmente, el empleador también realizará un aporte, cuyo porcentaje también determinará el Reglamento, pero podría servir para cubrir la prima del seguro previsional correspondiente.

El Pilar 3 será el de ahorro voluntario, también bajo capitalización individual, en el cual el asegurado podrá (si lo desea) realizar aportes con o sin fin previsional. En el primer caso, la cotización iría a su FRI; en el segundo, serían de libre disponibilidad.

RI: ¿Generará algún impacto (positivo y/o negativo) de aprobarse este dictamen? ¿Qué contingencias presentaría para el nuevo sistema pensionario y para los aportantes?

CA: El sistema pensionario actual es excluyente y fragmentado. En efecto, como consecuencia de la informalidad laboral (que está por encima del 75%), solo 2 o 3 de cada 10 trabajadores está afiliado a un régimen previsional (ONP o AFP) y podrá acceder a una pensión, sea en el presente (invalidez o sobrevivientes) o en el futuro (jubilación), sin embargo, de una u otra forma todos los peruanos financian el sistema de pensiones, pues sus impuestos van al Tesoro Público, del cual se cubren diversos beneficios de ambos regímenes: pensión mínima, bonos de reconocimientos, etc.

El que existan diversas entidades involucradas en la gestión previsional (ONP, AFP, MIDIS, MEF, SBS, etc.) genera una ausencia de uniformidad en la toma de decisiones que contraviene el principio de unidad, a la vez que origina un desarrollo desordenado y desigual del sistema.

RI: El dictamen señala que la recaudación estará a cargo de la SUNAT ¿a qué se refiere con este apartado? ¿Qué problemas presentaría este mecanismo?

CA: Desde 1999, SUNAT recauda las aportaciones previsionales de EsSalud y la ONP, por tanto, es la entidad más adecuada para asumir dicha labor, no solo por la experiencia adquirida en estos más de 20 años, sino principalmente por el hecho que, ante el incumplimiento de pago por algún empleador o asegurado se podrán activar los mecanismos legales de cobro coactivo con los que cuenta dicha entidad. Estos deberán complementarse con vías procesales céleres de carácter ejecutivo y, de ser el caso, penales, que eviten se repita la historia actual de montos gigantescos adeudados por contribuciones previsionales: solo en las AFP, se calcula que la deuda es superior a los 20 mil millones de soles, lo cual origina que se presenten (en promedio) 10 mil demandas por mes para el cobro a empleadores morosos (públicos y privados).

RI: ¿Cuál es la intención del Congreso al plantear recaudaciones mediante consumo (IGV)? ¿Qué problemas traería ello?

CA: En la actualidad, los trabajadores independientes (que representan al menos un 30% de la PEA: unos 6 millones de peruanos) no están obligados a afiliarse a un régimen de pensiones, lo que pretende ser rectificado por el nuevo modelo. En tal sentido, como ocurre en la mayoría de países que han implementado la afiliación obligatoria, se han recogido en el artículo 32 algunos mecanismos de incentivo propuestos en los diversos proyectos de ley que se tomaron en cuenta al estructurar este sistema integral, dentro de ellos la posibilidad que la FRI del asegurado pueda ser alimentada por un porcentaje del IGV que consuma el propio aportante. Esto, obviamente, será implementado previo informe técnico del Ministerio de Economía y Finanzas.

En todo caso, la propuesta no es una novedad, pues en el pasado ya ha sido postulada, por ejemplo, en el informe del 2014 del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico desarrolló (El sistema previsional del Perú: diagnóstico 1996-2013, proyecciones 2014-2050 y reforma. Cruz-Saco, María, et al).

RI: ¿Qué otros aspectos (positivos y discutibles) destacan en este Proyecto de Ley?

CA: Como todo trabajo humano, el Proyecto de Ley es un documento perfectible, pero si algo hay que destacar de la labor de esta Comisión, es su apertura a los aportes de los diversos actores (públicos, privados, nacionales, extranjeros, la población, la academia, etc.), más allá que finalmente se recogieran propuestas que, sin duda, pueden ser debatidas, como seguramente ocurrirá al interior del Pleno del Congreso.

Espero que propuestas novedosas como: Plan Copago (matching contribution), Capital Semilla, Cobertura de Salud para independientes y, en especial, las relacionadas a la promoción e incentivo de la cultura previsional, no queden en el papel, como ocurrió en el 2012 con la Ley N° 29903 (COPAC y FESIP). Más allá que estemos de acuerdo (o no) con los detalles de la propuesta, resulta fundamental un cambio de rumbo y reestructuración del sistema previsional.

Creo que, más allá que pueda discutirse la oportunidad temporal misma de la existencia de la Comisión o su labor (tiempos de Covid-19), lo cierto es que en los últimos años hemos tenido diversas comisiones y grupos de trabajo previos cuyos respetables informes nunca fueron tomados en cuenta y/o revisados de forma determinante para su implementación. Es irónico que esta época aciaga haya servido para que la mayoría de la población (recién) tome en cuenta de la gran importancia del tema previsional.