¿Estamos destinados a repetir la historia? La importancia de la regulación de la cuestión de confianza en nuestro paísAlan Fernández Guevara: “Para evitar el uso (léase abuso) de la cuestión de confianza que genere otra crisis política de grandes latitudes, y, advirtiendo que, existen zonas grises en su tratamiento, resulta impostergable su regulación”.
![[Img #30314]](https://laley.pe/upload/images/07_2021/1760_opiniones-42.png)
La cuestión de confianza es una figura jurídica de antaño en nuestra historia constitucional peruana; sin embargo, fue durante estos últimos tiempos donde cobró amplia notoriedad a raíz de su constante uso en el periodo de gobierno 2016 – 2021, en específico, en el periodo de gobierno del expresidente Martin Vizcarra. Recordemos que fue en aplicación de esta institución que se procedió con la disolución del Congreso anterior, tras el acto de interpretación de “denegación fáctica” conforme lo denominó el exmandatario.
Durante este último quinquenio la cuestión de confianza mereció en dos ocasiones pronunciamiento por parte de nuestro actual Tribunal Constitucional (Expediente N.° 00006-2018-PI/TC y Expediente 0006-2019-CC/TC). Y durante el periodo parlamentario complementario (2020 – 2021) se presentaron diversos proyectos de ley tendientes a regular esta institución, los mismos que devinieron en dos dictámenes que fueron puestos a consideración del Pleno para su debate y votación. El primero, se trató de una reforma constitucional. Y el último, se trató de una ley de interpretación constitucional autentica. Ambas propuestas no prosperaron, por lo menos no en la forma debida.
A pesar de las críticas y de advertir su imprecisión en la misma Constitución, hasta la fecha no se ha procedido con regular esta institución, razón por la cual cabe preguntarse: ¿Estamos destinados a repetir la historia? ¿Debemos regular la cuestión de confianza? ¿Tarea pendiente del próximo Congreso? Estas y otras preguntas trataremos de responder en esta investigación, la misma que tiene por finalidad advertir esta falencia para que en un futuro no volvamos a pasar una crisis como la vivida.
Para empezar el análisis de esta figura debemos comprender la materia que estamos abordando. Sin tratar de establecer una definición inequívoca de la cuestión de confianza, y, por el contrario, tratando de esbozar un concepto didáctico podemos señalar que, esta institución es un mecanismo constitucional mediante el cual el Ejecutivo solicita al Parlamento manifestar su confianza respecto a la realización o no de un determinado acto, iniciativa o medida que considere necesaria para su gestión.
Como se sabe, es una institución importada de los parlamentarismos europeos, sobre todo, Francia y España, y que, en nuestro país fue constitucionalizada desde la Constitución de 1920, así como en la Constitución de 1933, 1979 y la Constitución vigente, siendo en esta última donde, además de la cuestión de confianza facultativa, contemplada en su artículo 132 y 133, aparece por primera vez la llamada cuestión de confianza obligatoria (artículo 130).
Al darse la cuestión de confianza obligatoria en el acto de investidura, no presenta mayores inconvenientes, dado que se encuentra delimitada tanto en su ámbito material (política general del gobierno y principales medidas para su gestión), como en su temporalidad (cada vez que se invista un nuevo gabinete); sin embargo, lo mismo no sucede con la cuestión de confianza facultativa, la misma que presenta diversas falencias, ya que no contempla expresamente limites en la Constitución, no se señala materias sobre las que puede recaer, la frecuencia en su presentación ni el procedimiento a seguir.
Estos vacíos normativos los hemos podido advertir gracias a la reciente notoriedad que adquirió esta institución, principalmente en este último quinquenio. Si revisamos el reporte de antecedentes parlamentarios, veremos que, durante el quinquenio 2011 – 2016 solo se habría dado un pedido de cuestión de confianza por parte del entonces ministro de Defensa, Pedro Cateriano, el mismo que fue aprobado. Ahora, si revisamos cuantos proyectos se presentaron durante ese mismo periodo veremos que no existe ningún antecedente, es decir, no se habría presentado ningún proyecto al respecto.
Lea también: El caso Luis Arce: “La irrenunciabilidad, prima facie, del cargo de los miembros del Jurado Nacional de Elecciones durante un proceso electoral”
En contraste con este último quinquenio (2016 – 2021) vemos que se han presentado hasta ocho proyectos de ley a la fecha, tendientes a regular la cuestión de confianza, y hasta en cinco oportunidades se habría efectuado este pedido de confianza, siendo la última presentada el 27 de setiembre de 2019 por parte del entonces Presidente del Consejo de Ministros, Salvador del Solar, confianza que, según los votos del congreso, fue aceptada, pero que, el entonces Presidente, Martin Vizcarra, interpretó que fue denegada fácticamente. De ahí la historia es bastante conocida: nuestro Tribunal Constitucional avaló la disolución del Congreso y desperdició una gran oportunidad para realizar precisiones y aclarar zonas grises respecto a esta institución.
Por este motivo, se presentaron seis proyectos de reforma constitucional para regular la cuestión de confianza, los mismos que fueron aprobados en la Comisión de Constitución. El 10 de junio del presente se debatió y voto el referido dictamen; sin embargo, solo se obtuvo 80 votos a favor, 29 en contra y 5 abstenciones, por lo que, conforme al artículo 206 de la Constitución, al no alcanzar los 2/3 del numero legal de congresistas (87 votos), se aprobó la reforma constitucional, pero deberá ser ratificada mediante referéndum. Luego, se intentó reconsiderar esta votación, pero este pedido no prosperó.
Posterior a este acto, se presentaron dos proyectos de ley (7881 y 7888) para interpretar el artículo 132 de la Constitución, los mismos que dieron lugar al dictamen que recomendó su aprobación. El 30 de junio del presente, se debatió y voto el referido dictamen, no siendo aprobado por 30 votos a favor, 63 en contra y 13 abstenciones. Los principales cuestionamientos a este dictamen fueron: a) El Congreso no puede interpretar mediante una ley la Constitución, y b) Que este tipo de ley solo se usó para avalar la dictadura de Fujimori.
Sin embargo, ambas aseveraciones son falsas. En el primer caso, debemos señalar que, el Congreso es el intérprete histórico de la Constitución, incluso antes que el propio Tribunal Constitucional, el cual recién apareció por primera vez con la Constitución de 1979 (bajo la denominación de Tribunal de Garantías Constitucionales); además, el artículo 102 de la Constitución señala entre las atribuciones del Congreso el interpretar las leyes, sabido es que la ley suprema del Estado es la Constitución. Respecto al segundo cuestionamiento, se debe precisar que, en nuestro país no solo se dictó la ya conocida y cuestionada Ley Nº 26657, sino también se han dado otras leyes como: a) Ley Nº 26773, Congreso interpreta norma constitucional sobre libertad de prensa; y b) Ley Nº 27375, Ley de Interpretación del artículo 115 de la Constitución Política del Perú.
Estos dos últimos intentos de regulación (sea reformando o interpretando la Constitución) abordaron dos de los principales problemas de esta institución: a) la cuestión de confianza sobre reformas constitucionales y b) la cuestión de confianza sobre atribuciones y procedimientos especiales del Congreso.
Nuestra Constitución no regula expresamente sobre la posibilidad de presentar cuestión de confianza sobre proyectos de reforma constitucional, por lo que algunos han interpretado que estaría permitido. Esta interpretación cobró mayor peso con lo manifestado por el Tribunal Constitucional en el Expediente 0006-2019-CC/TC al afirma que por practica parlamentaria «se ha abierto la posibilidad» de presentar cuestión de confianza para estos proyectos.
Sin embargo, olvidó el Tribunal que la Constitución tiene principios propios de interpretación, entre ellos el de unidad de la Constitución, la que nos obliga a interpretar la Constitución como un todo, motivo por el cual el artículo 132 deberá interpretarse conjuntamente con el artículo 206 en el que se afirma que el Presidente de la República no puede observar reformas constitucionales, por lo que resulta lógico que tampoco pueda forzarlas con cuestión de confianza, dado que, el fundamento para ambas es no afectar el equilibrio de poderes. De igual modo, olvidó que la cuestión de confianza tiene un fundamento: obtener confianza para la ejecución de actos propios del Ejecutivo, no siendo la aprobación de reformas constitucionales de su competencia. Por último, la propia Comisión de Venecia tuvo ocasión de pronunciarse y señalar que era poco frecuente el uso de esta institución en reformas constitucionales, ya que podría afectar el equilibrio de poderes.
Aunque resulta evidente que el Ejecutivo no podría pedir confianza sobre actos propios del Congreso, recordemos que, la disolución del Congreso se ocasiona debido a una cuestión de confianza interpuesta sobre una iniciativa legislativa que regulaba sobre la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional, la misma que le compete exclusiva y excluyentemente al Congreso de la República, conforme al artículo 201 de la Constitución. Y es que permitir este tipo de pedidos vulneraria flagrantemente lo estipulado por la propia Constitución y afectaría profundamente el equilibrio de poderes en nuestro Estado.
Para evitar el uso (léase abuso) de la cuestión de confianza que genere otra crisis política de grandes latitudes, y, advirtiendo que, existen zonas grises en su tratamiento, resulta impostergable su regulación, de lo contrario, estaremos destinados a repetir la historia. Aquí, el próximo Congreso tiene una tarea pendiente.
Alan Fernández Guevara. Abogado por la Universidad de San Martín de Porres (USMP), con especialidad en Derecho Civil y maestría concluida en Derecho Constitucional y Gobernabilidad por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo. Asesor Principal del Congreso de la República.
