En nuestra comunidad política el dueño del poder es el pueblo (artículo 45 de la Constitución). Como tal es titular del poder constituyente originario. El poder, aun el originario, siempre es instrumental, y como tal reclama razonabilidad en su ejercicio. Lo razonable es siempre limitado, y si queremos razonabilidad en el ejercicio del poder constituyente originario, debemos reconocerlo como limitado.

A esos límites ha hecho referencia el Tribunal Constitucional como “restricciones (…) que se derivan de las valoraciones sociales dominantes”[1]. Hoy esas valoraciones permiten reconocer dos límites. Uno es las exigencias de justicia material que son anteriores y superiores al poder y que surgen de la sola existencia de las personas: la dignidad humana y los derechos humanos. El otro límite es el conjunto de obligaciones que la comunidad estatal adquiere por haber decidido pertenecer y ser partícipe de un concierto internacional de Estados. El pueblo, como dueño del poder no lo puede todo, y en ejercicio de ese poder limitado es el encargado de decidir cuáles serán las básicas reglas de convivencia en cada comunidad política. Tales básicas reglas se recogen en un documento que se llama Constitución o Ley fundamental.

Sin renunciar a la titularidad del poder, el pueblo ha delegado su ejercicio a un grupo de personas que forma el gobierno de la comunidad y que, para el caso peruano, se renueva cada cinco años en la Presidencia (y vicepresidencias) de la República, y en los miembros del Congreso de la República. A este último, como órgano colegiado y deliberativo que es, el dueño del poder le ha encargado que, a iniciativa suya, o del Presidente de la República, o de la ciudadanía (artículo 206 último párrafo, de la Constitución), revise y modifique el contenido de las reglas básicas de convivencia que componen la Constitución. Así, el Congreso titulariza el llamado poder constituyente constituido o derivado.

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Se trata de un poder esencialmente limitado. Comparte los límites del poder constituyente originario, a los que se suma los que éste le haya impuesto. Tales límites “están constituidos por aquellos principios supremos del ordenamiento constitucional”[2], que son “los principios referidos a la dignidad del hombre, soberanía del pueblo, Estado democrático de derecho, forma republicana de gobierno y, en general, régimen político y forma de Estado”[3]. Estos principios conforman el núcleo de la Constitución.

Si la modificación o no del núcleo de la Constitución permite diferenciar la reforma total de la reforma parcial de la Constitución, de modo que “una reforma total (…) será aquella que modifica los principios y presupuestos básicos de la organización política, económica y social, que sirven de fundamento o núcleo duro a la Constitución de 1993. En cambio, cuando se refiera a una reforma parcial, ésta será aquélla que no modifica tales principios y fundamentos”[4]; entonces, es razonable exigir que cuando se trate de modificar el núcleo de la Constitución la participación del pueblo como dueño del poder sea necesaria. Así, la reforma total no puede quedar solo en manos del Congreso: “[e]l Congreso de la República no puede hacer uso de la reforma constitucional para variar el sistema democrático de gobierno, para sustituir el régimen ‘representativo’, para modificar la Constitución económica o para alterar el principio de alternancia del gobierno, a tenor de los artículos 1, 3, 43 y 58 de la Constitución”[5].

Sin embargo, que “el Congreso de la República, en cuanto poder constituido, per se, no puede aprobar una Constitución distinta”[6], fruto de una reforma total de la Constitución, no significa que tenga prohibido participar. Lo proscrito es que una reforma total quede solamente en sus manos. Así, “si bien la decisión de instaurar un distinto orden constitucional puede realizarse a través de (…) una Asamblea Constituyente soberana, o con la instalación de una Asamblea Constituyente, pero condicionando su obra a la aprobación del Poder Constituyente, no impide que, en un ordenamiento como el nuestro, donde se ha constitucionalizado la función constituyente, el proyecto de una Constitución pueda ser elaborado por el Congreso de la República, para posteriormente someterlo a la decisión del soberano, a través del referéndum”[7].

Como no está prohibido que el Congreso participe en una reforma total de la Constitución, el Constituyente peruano la ha permitido y regulado en el artículo 206. No solo porque ha regulado “toda reforma constitucional”, por tanto, también la reforma total; sino, y especialmente, porque la regla general de reforma constitucional prevista obliga la participación del pueblo a través del referéndum: “Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum” (artículo 206). Si el Constituyente hace necesaria la participación del pueblo en la reforma constitucional regulada en el artículo 206, es que también está ahí regulada la reforma total de la Constitución.

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La excepción a esta regla general es esta: “[p]uede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas” (artículo 206). En esta excepción, en la que la participación del pueblo no es necesaria, sino solo posible, se regula la reforma parcial de la Constitución. Así, se puede modificar la Constitución en sus contenidos no nucleares (reforma parcial), sin la participación del pueblo.

De modo que la participación del pueblo en la reforma constitucional dependerá del tipo de reforma que se emprenda. Si es una reforma parcial, su participación sin estar prohibida no es necesaria; y si la reforma es total, la participación del pueblo es necesaria, sin que esté prohibida la participación del Congreso. Una y otra posibilidad están hoy permitidas y reguladas por el Constituyente peruano en el artículo 206.

Dr. Luis Castillo Córdova. Profesor ordinario principal en la Facultad de Derecho de la Universidad de Piura.