Planteamiento de la cuestión

Después de la sentencia al EXP. Nº04293-2012-PA/TC no hay duda de que en nuestro sistema jurídico no existe ninguna regla jurídica que atribuya a la Administración Pública la competencia para inaplicar leyes en ejercicio del llamado control difuso de la Constitucionalidad. Sin embargo, que no titularice la posición jurídica de controlador de la constitucionalidad no significa que no titularice la posición jurídica de vinculado a la Constitución. Pero, ¿cómo se puede entender la vinculación de la Administración Pública a la Constitución respecto de una ley inconstitucional? Esta pregunta se planteará y responderá en referencia a SUNAT, aunque es una respuesta aplicable a toda dependencia administrativa.

No todo vinculado a la Constitución es un controlador de la constitucionalidad

Hay que diferenciar la posición jurídica de vinculado a la Constitución, de la de controlador de la constitucionalidad para afirmar que, si bien todo controlador de la constitucionalidad es un vinculado a la Constitución, no todo vinculado a la Constitución es un controlador de la constitucionalidad. Así, por ejemplo, nosotros los particulares no titularizamos el control difuso de la constitucionalidad, pero todos los particulares estamos vinculados a la Constitución (artículo 38 Constitución).

La Administración Pública no es controladora de la constitucionalidad, pero es una vinculada a la Constitución Lo ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional (en adelante TC), el que luego de dejar sin efecto la regla jurídica por él mismo creada que le atribuía control de constitucionalidad a la Administración Pública, sostuvo que “no se trata de que la Administración Pública pueda actuar sin ningún límite o únicamente teniendo como tal a la ley, como tradicionalmente ha ocurrido, sino que su actuación debe enmarcarse en el contexto de un Estado de derecho (…), y está condicionada en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, los principios constitucionales y, en particular, a la observancia de los derechos fundamentales” (EXP. Nº04293-2012-PA/TC, fundamento 36. La cursiva de la letra es añadida).

También lo ha puesto de manifiesto el Legislador al definir al principio de legalidad en relación a la Administración Pública de la siguiente manera: “Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas” (artículo 1.1 LPAG, la cursiva es añadida). Pero, ¿qué significa estar vinculado a la Constitución?

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La vinculación al Derecho Constitucional

Vincularse a la Constitución significa vincularse a las normas constitucionales estatuidas directamente por el Constituyente; y significa vincularse a las interpretaciones vinculantes de las disposiciones constitucionales que concretan las normas directamente estatuidas en la Constitución.

Estas interpretaciones vinculantes se recogen no solo en leyes de desarrollo constitucional, sino también en sentencias de desarrollo constitucional provenientes de los órganos jurisdiccionales de cierre: la Corte Suprema y el TC. Además, al ser concreciones de normas recogidas en la Constitución, son atraídas fuertemente por estas, y adheridas a ellas conforman el derecho constitucional vigente como normas constitucionales adscriptas.

Vincularse la Administración Pública, en particular la SUNAT, a la Constitución significa vincularse a las normas constitucionales directamente estatuidas por el Constituyente, así como a las interpretaciones vinculantes de las mismas que son las normas constitucionales adscriptas. Pero, ¿se mantiene esta vinculación cuando la interpretación vinculante es consecuencia del ejercicio del control difuso de constitucionalidad?

La vinculación a una norma constitucional creada en ejercicio del control difuso de constitucionalidad

El hecho que la interpretación vinculante de la Constitución provenga de una sentencia de desarrollo constitucional en la que el controlador de la constitucionalidad ha aplicado control difuso de la constitucionalidad, no invalida la vinculación de SUNAT a la norma constitucional adscripta así creada. La razón es que la aplicación de una tal norma no convierte a SUNAT en una controladora de la constitucionalidad.

Para justificarlo debe ser advertido que lo que hace a la esencia del control de constitucionalidad de una norma es la formulación de modo originario de un juicio de validez constitucional. De modo que si lo que aplica SUNAT es un juicio de validez formulado previamente por el controlador de la constitucionalidad, en realidad no está actuando como controladora de la constitucionalidad sino como vinculada a la Constitución.

El juicio de validez constitucional significa la declaración institucional de que una norma N es contraria a la Constitución. Este juicio se sostiene en la existencia de una interpretación vinculante de la Constitución según la cual está permitido o está ordenado ¬N. Este juicio de validez será originario cuando en una misma sentencia de desarrollo constitucional, se ha establecido la norma adscripta para a continuación declarar la inconstitucionalidad de la norma N.

Una vez emitida la sentencia de desarrollo constitucional, la interpretación vinculante de la Constitución conforma nuestro sistema jurídico como norma constitucional adscripta. Como tal debe ser seguida también por la SUNAT como vinculada a la Constitución que es. Aunque la aplicación de una interpretación que de la Constitución se ha hecho conlleve la no aplicación de una ley, SUNAT no estará actuando como la controladora de la constitucionalidad que no es, porque ella no habrá formulado ningún juicio de validez constitucional, sino que se limitará a aplicar el juicio de validez ya establecido por el controlador de la constitucionalidad, como vinculada a la Constitución que sí es. Veamos un ejemplo.

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Un ejemplo

Supongamos la ley L ordena a SUNAT el cobro de intereses moratorios también por el tiempo que en exceso ella o el Tribunal Fiscal demoran para resolver los recursos impugnatorios interpuestos contra la deuda tributaria. Supongamos que SUNAT ha liquidado una deuda tributaria a una empresa E1 aplicando la ley L, y supongamos también que E1 judicializa el cobro de los intereses a través de un amparo constitucional. Supongamos finalmente que el amparo llega al TC y que éste ha emitido una sentencia en la que ha declarado que L es contraria a la Constitución porque contraviene el principio de razonabilidad (artículo 200 de la Constitución) y el derecho a la propiedad (artículo 70 de la Constitución).

En esta sentencia el TC interpreta vinculantemente a la Constitución (en sus artículos 70 y 200) y con ello crea una norma constitucional adscripta R que puede ser colocada en estos términos: “Está prohibido cobrar intereses moratorios por el tiempo que en exceso SUNAT y el Tribunal Fiscal demoraron en resolver los recursos impugnativos presentados contra una deuda tributaria”. Luego el TC emplea R para formular el juicio de validez constitucional correspondiente: L es constitucionalmente inválida por ser contraria a R. Y finalmente inaplica L al caso concreto y ordena a SUNAT liquidar la deuda tributaria sin aplicar L.

En una sentencia así el TC ha resuelto el caso aplicando el control constitucional difuso (segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución). Al hacerlo ha creado una norma constitucional adscripta R que le sirve de base para formular el juicio de validez constitucional de la ley L.

Supongamos ahora que existe una empresa E2 a la que se le ha notificado una supuesta deuda tributaria la cual ha sido recurrida primero ante SUNAT y luego ante el Tribunal Fiscal. Supongamos también que tanto SUNAT como el Tribunal Fiscal se han excedido en algunos años en resolver los correspondientes recursos administrativos. Llegado el momento de liquidar la deuda tributaria, ¿SUNAT podrá inaplicar la ley L a fin de no cobrar intereses moratorios por el tiempo que en exceso se tomaron ambas instancias administrativas para resolver los recursos planteados? La respuesta no puede ser más que afirmativa.

SUNAT está vinculada a la Constitución, lo cual significa no solo que se encuentra vinculada a los artículos 70 y 200 de la Constitución, sino también a la interpretación vinculantes que de ellos ha establecido el TC a través de la norma constitucional adscripta R. El principio de legalidad vincula a SUNAT a la Constitución y a las interpretaciones vinculantes de la Constitución. Precisamente en aplicación de este principio SUNAT debe aplicar R para resolver el problema jurídico en relación a la empresa E2. Que la aplicación de R suponga la no aplicación de L, no convierte en controladora de la constitucionalidad a SUNAT porque ella no está formulando un juicio de validez constitucional. Este juicio lo ha formulado el TC como controlador de la constitucionalidad y SUNAT se limita a aplicar la norma constitucional adscripta R.

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Respuesta de la cuestión planteada

La SUNAT (en realidad toda la Administración Pública), está vinculada a la Constitución y a las interpretaciones vinculantes que de ella se establezcan en las leyes y sentencias de desarrollo constitucional, en particular las emitidas por el TC. La SUNAT debe seguir unas tales interpretaciones, aunque ello suponga la inaplicación de una ley inconstitucional. En esos casos SUNAT no actúa como controladora de la constitucionalidad porque no realiza ningún juicio de validez constitucional; sino que actúa como una vinculada a la Constitución al aplicar el juicio de validez constitucional realizado por el controlador de la constitucionalidad.

Dr. Luis Castillo Córdova: Profesor de Derecho constitucional y Consejero externo en Rodrigo, Elías & Medrano.