I. Antecedentes

La administración patrimonial estatal tiene un portafolio de actividades y problemas pendientes que provienen de años anteriores, de varias décadas, en muchos casos. Esta actividad estatal también permite advertir metas cumplidas cuando los componentes para tal realización están debidamente sincronizados. Tal administración supone desarrollar una visión operativa en cada Entidad (según la dimensión del patrimonio mobiliario e inmobiliario, conjuntamente con su ubicación en el nivel de gobierno, sea nacional, regional o local), una cultura y especialización por parte de los operadores del control patrimonial (fluidez en el manejo de los sistemas administrativos, con énfasis en el sistema nacional de bienes estatales y en el sistema nacional de abastecimiento), desarrollo de mecanismos de interoperabilidad, incluyendo manejo de base de datos y conocimiento del ámbito normativo y competencial en materia de administración, registro y disposición de los bienes estatales.

Precisamente, de lo que se trata el presente artículo es de formular un esquema de la administración patrimonial, conforme a la normativa vigente de la materia, con énfasis en los lineamientos del sistema nacional de bienes estatales (SNBE) y del sistema nacional de abastecimiento (SNA), considerando las principales disposiciones que se han dictado en el año 2021.

Resulta importante considerar como cuestión previa que entre el año 2008 y 2021, el gestor público especialista en patrimonio estatal asiste a la práctica de los procedimientos patrimoniales que derivan del SNBE con base en la versión inicial de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, publicada el 14 de diciembre de 2007 y modificatorias. A ello le sigue el Texto Único Ordenado de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2019-VIVIENDA (TUO de la Ley SNBE), el nuevo Reglamento de la Ley SNBE, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2021-VIVIENDA (Reglamento de Ley SNBE), publicado el 11 de abril de 2021, y las Directivas de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN) dictadas durante los últimos meses del año 2021, adecuadas precisamente al nuevo TUO y Reglamento de la Ley SNBE antes mencionado.

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Todo ello tiene un indicador temporal de aplicación frecuente por trece años, que se sintetiza en la gestión de los bienes muebles patrimoniales y de los bienes inmuebles ante un solo sistema y un ente rector. A dicho sistema se adhiere el Decreto Legislativo N° 1439, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Abastecimiento (DL del SNA), publicado el 16 de setiembre de 2018, y posteriormente complementado con el Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 217-2019-EF (Reglamento del DL del SNA), publicado el 15 de julio de 2019, con cuya norma se establecen las bases para adecuar el marco normativo de los bienes estatales, a propósito de la modificación de la Ley del SNBE operada por el referido Decreto Legislativo, redistribuyendo las nuevas  competencias en materia de bienes muebles y bienes inmuebles estatales^[1]. En efecto, a partir de este hito normativo, se identifica a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), como ente rector del SNBE y a la Dirección General de Abastecimiento (DGA), como ente rector del SNA, reformulándose los lineamientos operativos y normativos de los bienes muebles y de bienes inmuebles, sean de dominio público o dominio privado, en términos generales.

II. Marco competencial de bienes estatales (funcional y material)

Al año 2018, con la dación del DL del SNA, el panorama normativo y consiguientemente las competencias administrativas y operativas de la SBN y de la DGA, están delineados en términos generales. En realidad, son los marcos reglamentarios los que en cada caso establecen claridad de la redistribución de competencias, seguido de los protocolos operativos y administrativos.

a. La SBN es el ente rector y supervisor de la gestión de los predios (terrenos) estatales^[2]. Con la modificatoria de la inicial Ley del SNBE por parte del DL del SNA, dicha entidad ya no asume la supervisión y gestión rectora de los bienes muebles de propiedad estatal.

b. La DGA es el ente rector y supervisor de la gestión de los bienes muebles de propiedad de cada entidad pública, cuya gestión operativa le corresponde a cada una de ellas en su propio ámbito funcional.

c. La DGA es el ente rector y supervisor de la gestión de los bienes inmuebles (edificaciones) de propiedad y/o titularidad de cada entidad pública, conforme al título correspondiente, en cada caso.

d. La DGA asume competencia operativa y rectora en el caso de los bienes inmuebles (edificaciones) de titularidad del Estado, quien asume el monitoreo de tal gestión, conforme a las herramientas y normativa que se implementan progresivamente^[3].

En el marco de la nueva normatividad legal del SNBE y del SNA, ajustada y complementada por los respectivos reglamentos, entre ellos, el nuevo Reglamento de la Ley SNBE y la Directiva N° 002-2021-EF/54.01, Directiva que regula los actos de adquisición y disposición final de bienes inmuebles (Directiva DGA), aprobada por Resolución Directoral N° 0009-2021-EF/54.01, publicada el 05 de junio de 2021, se establece en la práctica lo siguiente:

a. En materia de gestión de bienes muebles: La SBN cesa progresivamente de monitorear el proceso de gestión operativa de los bienes muebles de propiedad de las entidades públicas, para dar paso a la gestión supervisora de la DGA, en el marco del dictado de la inicial normativa en materia de gestión patrimonial mobiliaria^[4].

b. En materia de gestión de predios (terrenos – áreas superficiales): Con la vigencia del nuevo Reglamento de la Ley del SNBE (desde el 12 de abril de 2021), la SBN cesa en el ejercicio de sus competencias para la continuidad de procedimientos relativos a “bienes inmuebles” (edificaciones), circunscribiéndose exclusivamente a la gestión y supervisión de los procedimientos administrativos de predios estatales.

c. En materia de gestión de bienes inmuebles (edificaciones): Durante los años 2020 y 2021, la SBN inicia el proceso de transferencia a la DGA de los expedientes relativos a los procedimientos de bienes inmuebles que se encontraban bajo su competencia (afectación en uso, permuta, transferencia interestatal, primera inscripción de dominio, entre otros), a efectos que las entidades públicas procedan a “adecuar los procedimientos en trámite”^[5] a los requisitos y condiciones que establece la acotada Directiva DGA. Con mayor razón, a partir de la vigencia de tal Directiva (desde el 06 de junio de 2021), las entidades públicas titulares y/o propietarias de bienes inmuebles (edificaciones) se encuentran obligadas a cumplir la normativa del SNA, los lineamientos de la DGA y los procedimientos regulados en dicha normativa.

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d. En materia de saneamiento patrimonial inmobiliario estatal: El marco legal del SNA no regula expresamente normativa vinculada al saneamiento de los “bienes inmuebles” (edificaciones). En efecto, el numeral 27.2 del artículo 27 del Reglamento del DL del SNA establece que “las entidades efectúan las acciones de saneamiento técnico legal de los bienes inmuebles, hasta su inscripción en el registro público correspondiente, según las normas de la materia”. Ahora bien, ¿cuáles son las normas de la materia?, ¿existe un estatuto normativo de saneamiento inmobiliario estatal? Podemos absolver los planteamientos indicando que el saneamiento es comprehensivo en lo físico y jurídico (terreno + edificación), por lo que el estatuto jurídico que pueden aplicar las entidades públicas comprendidas en el SNA, es el del SNBE, por tratarse de normativa relativa a actuaciones específicas tendientes a inscribir en el acto regularizado y saneado, en el registro público de predios, sujeto a la respectiva calificación registral y porque, en definitiva, se trata de normativa de derecho público, cuyo objeto material es transversal para todas las entidades públicas: la posesión de bienes inmuebles no inscritos, no registrados, en su total dimensión. En síntesis, cada trámite de saneamiento inmobiliario estatal es único y distinto que debe resolver cada entidad pública o titular, conforme a la normativa que provee el ordenamiento jurídico aplicable a las entidades estatales.

Recordemos y consideremos, una vez más, que la unidad física y jurídica denominada “bien inmueble estatal” ahora tiene un tratamiento dual y operativo a cargos de dos sistemas (SNBE y SNA), ello, supervisado por dos entes rectores (SNBE y DGA). Empero, no debemos perder el horizonte, en el sentido que tal nuevo binomio proviene de una escisión, con la resultante del predio (terreno = área superficial) y del inmueble (edificación = fábrica), cuyos [anteriores] problemas de saneamiento inmobiliario eran regulados (en términos de unidad inmobiliaria) por una sola norma, como era el derogado Decreto Supremo N° 130-2001-EF, el que ya no rige desde la vigencia del nuevo Reglamento de la Ley del SNBE.

El caso es que el artículo 242 del indicado reglamento establece:

242.1 Las entidades se encuentran obligadas a efectuar de oficio y en forma progresiva el saneamiento físico legal de los predios e inmuebles estatales de su propiedad o posesión, hasta obtener su inscripción registral.

242.2 Se entiende que un predio o inmueble estatal se encuentra saneado, cuando el predio o inmueble de propiedad de una entidad o de propiedad del Estado, bajo su administración, así como los derechos reales y actos que recaen sobre éstos, se encuentran inscritos en el Registro de Predios. [El énfasis es nuestro].

e. En materia de gestión inmobiliaria regulada por normas especiales: Las leyes que crean, tanto el SNBE (Ley N° 29151), como el SNA (Decreto Legislativo N° 1439), regulan expresamente el funcionamiento de sistemas administrativos, por cuyo mérito las entidades públicas comprendidas en sus respectivos ámbitos se sujetan a cumplimiento de los lineamientos, principios y disposiciones de manera uniforme y ordenada. En ese contexto, tales leyes de creación no derogan leyes relativas a competencias y procedimientos relativos a la administración y disposición de bienes estatales de determinadas entidades públicas o de otros niveles de gobierno, por lo que las mismas mantienen vigentes, sin obviar que en más de una adecuación se debe realizar una interpretación finalista, cuando el texto literal de una y otra norma refiera a terrenos, como a bienes inmuebles. En términos simples, tales marcos legales de los sistemas no derogan normas, sino solamente aquellas que expresamente se indican en sus propios textos. Este extremo deriva del entendimiento y comprensión del ordenamiento jurídico nacional, con base en el principio de jerarquía de normas, principio de especialidad normativa, cuyo sustento referencial se advierte en los alcances del artículo 51 de la Constitución Política; la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización; Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, todo ello concordante con el Decreto Supremo N° 001-2009-JUS, Reglamento que establece disposiciones relativas a la publicidad, publicación de proyectos normativos y difusión de normas legales de carácter general.

Así entonces, la Directiva DGA establece de manera acertada que las entidades públicas que cuenten con normas especiales para la aprobación de actos de disposición final de bienes inmuebles, regulan su gestión por dichas disposiciones (Novena Disposición Complementaria Final). Aun cuando la norma glosada no alude a los actos de administración, ello no inhibe de su prevalencia y misma aplicación de criterio por las razones antes explicadas. Lo mismo sucede cuando se advierta una norma que regule de manera especial una determinada materia (ejemplo, el artículo 10 del Decreto Legislativo N°1031, Decreto Legislativo que promueve la eficiencia de la actividad empresarial del Estado, que excluye la aplicación de las normas del SNBE y de otras de bienes públicos a la gestión patrimonial de las empresas estatales).

Roberto Jiménez Murillo. Abogado por la UNMSM. Magíster en Derecho Constitucional por la PUCP. Especialista en temas de Derecho Administrativo, gestión pública y bienes del Estado.

*El presente artículo no compromete la opinión, ni gestión de la/s entidad/es en la que el autor haya prestado o preste servicios profesionales.

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