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El Congreso de la República como controlador de la constitucionalidad, por Luis Castillo Córdova

El Congreso de la República como controlador de la constitucionalidad, por Luis Castillo Córdova

Por Luis Castillo Córdova

lunes 10 de octubre 2022

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Luis Castillo Córdova
Profesor ordinario principal en la Universidad de Piura.
Consejero en Rodrigo, Elías & Medrano Abogados.

1. El congreso de la república como guardián de la constitución

La anunciada presentación de denuncia constitucional contra el presidente Castillo Terrones abre una cuestión material y otra formal. El material indaga acerca de la constitucionalidad del artículo 117 de la Constitución. De ella me he encargado en otro lado. Ahora corresponde plantear y resolver brevemente la cuestión formal, la cual puede ser planteada en estos términos: el Congreso de la República es controlador de la constitucionalidad de modo que se encuentre habilitado a inaplicar el mencionado artículo 117 para el concreto caso del presidente Castillo.

Todos estamos vinculados a la Constitución (artículo 38 de la Constitución), en particular, lo están los poderes públicos (artículo 45 de la Constitución); pero no todos somos controladores de la constitucionalidad. El controlador de la constitucionalidad, sin duda que es un vinculado a las normas constitucionales, pero a diferencia del simple vinculado a la Constitución, tiene reconocida una energía de control que desenvolverá a través de todas o algunas de sus atribuciones constitucionalmente reconocidas.

El constituyente peruano ha empleado dos maneras para nombrar a un controlador. Lo ha hecho calificando de tal a un determinado órgano constitucional. Así, por ejemplo, ha decidido que el Tribunal Constitucional “es el órgano de control de la Constitución” (artículo 201), para significar que es el controlador de la constitucionalidad de la Constitución (porque las normas de la Constitución pueden ser inconstitucionales), y controlador de la constitucionalidad del derecho infraconstitucional; para inmediatamente preverle una serie de atribuciones que significan la energía de control que le singulariza (artículo 202).

La otra manera que el constituyente peruano ha empleado para nombrar al controlador de la constitucionalidad, ha sido reconocer expresamente su energía de control, pero sin nombrarlo expresamente como controlador. Lo ha hecho para el caso de los jueces a los que se refiere el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución, en el que, sin llamarlos controladores, les ha atribuido control de constitucionalidad al disponer que “en todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera”.

Es posible dar razones para sostener que a través del segundo camino, el constituyente ha atribuido al Congreso la posición jurídica de controlador de la constitucionalidad cuando ha establecido que es una atribución del Congreso de la República “2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores” (artículo 102).

El diccionario de la RAE trae como primera acepción del verbo “velar” la siguiente:

“Hacer centinela o guardia por la noche”. Quien tiene por atribución velar por algo, es guardián de ese algo. Así, por ejemplo, el Tribunal Constitucional ha recordado que “entre sus funciones está la de (…) velar por la supremacía de la Constitución Política del Perú sobre el resto de las normas del ordenamiento jurídico (…),  [y] velar por el respeto y la protección de los derechos fundamentales de las personas naturales o jurídicas”[1]; por lo que se ha reconocido como guardián de la Constitución[2] y, en particular, como guardián de los derechos fundamentales[3].

2. Guardián de la Constitución en ejercicio del control político

El Congreso de la República tiene la atribución de velar por el respeto de la Constitución, lo que lo convierte en un guardián de la Constitución. Como tal, su energía de control deberá ser desenvuelta de la mano de las funciones que tiene atribuida. El Congreso de la República titulariza dos grandes funciones públicas: la legislativa y la de control político.

En relación a la función legislativa, su atribución de velar por el respeto de la Constitución, se pone de manifiesto cuando aprueba una ley de reforma constitucional destinada a dejar sin efecto (derogar o modificar) una norma de la Constitución que hubiese sido contraria a una exigencia de justicia material constitucionalizada.

En relación a su función de control político, el control de constitucionalidad se pone de manifiesto a través de la acusación constitucional y posterior juicio político que se siga “por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones”, contra el Presidente de la República y otros altos funcionarios (artículo 99 de la Constitución).

Según esta disposición constitucional, la infracción constitucional puede tener o no contenido penal. Todo delito del alto funcionario irremediablemente significa una infracción de la Constitución, porque significará, de modo general, la vulneración del artículo 45 de la Constitución según el cual quienes ejercen el poder público deben hacerlo “con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen”; y en particular referencia al presidente de la República, significará la vulneración del artículo 118 de la Constitución, según el cual “[c]orresponde al Presidente de la República: 1. Cumplir (…) la Constitución y los tratados, leyes y demás disposiciones legales”.

Acusado el alto funcionario por la Comisión Permanente, el pleno del Congreso de la República puede imponer como sanción política su suspensión, destitución o inhabilitación. Estas sanciones serán aplicables en caso de infracción constitucional sin contenido penal; cuando la infracción constitucional tiene significado penal, el Congreso solo podrá suspende al infractor, tal y como lo ha dispuesto el Tribunal Constitucional[4]. Cuando esto ocurre, es decir, “[e]n caso de resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nación formula denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco días (artículo 100 de la Constitución).

3. Guardián de normas constitucionales materialmente válidas

Como infracción de la Constitución, su identificación tendrá a la Constitución misma como parámetro de control de constitucionalidad. Si se desea identificar y sancionar políticamente una efectiva infracción de la Constitución, tenga o no significado penal, está ordenado emplear un parámetro de control jurídicamente válido. De lo contrario, se sancionaría decisiones o actuaciones constitucionalmente válidas del alto funcionario, o se dejarían de sancionar decisiones o actuaciones constitucionalmente inválidas.

Resulta justificado entender que el encargo es velar por la plena vigencia de las normas de la Constitución formal y materialmente constitucionales, no por las que, siendo formalmente constitucionales por estar en la Constitución recogidas, resultan siendo contrarias, en abstracto o en concreto, a principios constitucionales como el de razonabilidad.

Si el Congreso de la República encuentra que una norma de la Constitución es contraria a la Constitución misma, por ejemplo, al artículo 200 que constitucionaliza el principio de razonabilidad, o el artículo 43 que constitucionaliza el principio de separación de poderes, es decir, si encuentra que una norma de la Constitución es materialmente inconstitucional, ya en abstracto o ya en concreto, entonces, primero la comisión permanente y luego el pleno del Congreso de la República, pueden (deben) inaplicar la norma constitucional inconstitucional.

El Congreso de la República es, pues, controlador de la constitucionalidad


[1] EXP. N.° 03574-2007-AA/TC, fundamento 8. El énfasis es añadido.

[2] Tiene dicho de sí mismo que “este Colegiado se encuentra obligado no solo a ser el guardián de la Constitución, sino a su vez a resguardar la eficacia del ordenamiento jurídico peruano en su conjunto”. EXP. N.° 05761-2009-HC/TC, fundamento 32.

[3] De sí mismo tiene dicho que “[n]o debe obviarse que el constituyente ha decidido consagrar a este Tribunal como guardián de los derechos fundamentales y órgano supremo ‘de control de la Constitución’ (artículo 201°)”. EXP. N.° 05961-2009-AA/TC, fundamento 19.

[4] EXP. N.° 00006-2003-AI/TC, fundamento 3. El énfasis es añadido.

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