El pasado 27 de octubre, mediante el Proyecto de Ley 583-2021-PE, el Poder Ejecutivo solicitó al Congreso de la República la delegación de facultades para legislar, por el término de 120 días calendario, en materia tributaria, fiscal, financiera y de reactivación económica. El presente texto busca hacer un análisis -con enfoque crítico- de las principales propuestas que ha hecho el gobierno específicamente en materia tributaria y, a su vez, exponer algunas limitaciones y/o efectos económicos adversos de las mismas.

En primera instancia, antes de adentrarse en el análisis de las propuestas, es importante entender o, cuando menos conocer, el contexto en el cual se dan estas. Primero, porque así sabemos qué es lo que motivo al gobierno a pensar que debe -y puede- recaudar más impuestos y, segundo, para hacernos una idea de qué tan factible es lo que se busca. Veamos:

¿Por qué el estado cree que debe y puede recaudar más impuestos?

Justificar el “debe” se podría decir que es simple: el gasto público se ha elevado significativamente en los últimos años y, debido a la pandemia por el COVID19, en el 2020 y 2021 aún más. Por consiguiente, se asume, deben buscar la forma de financiar este aumento.

La segunda parte, el “puede”, es algo más complejo y se debe principalmente a nuestra presión tributaria o también llamada presión fiscal. Qué es esto: básicamente, un indicador que relaciona los ingresos tributarios de un país con el Producto Bruto Interno (PBI) -qué tanto recauda un país con respecto a su PIB-. Sucede que nuestra presión tributaria se ha mantenido durante largo tiempo en un rango de entre 16% y 14% del PBI mientras que el promedio del resto de América Latina se ubica en un 20% a 23%. Conclusión simple para el Gobierno de turno: Hay que aumentar la presión para así tener más recursos en el Estado y poder solventar el gasto público e incluso aumentarlo. Supuestamente hay margen porque estamos por debajo del promedio de la región.

¿En qué realidad se busca introducir estas reformas?

Por mucho espacio que se exista para aumentar la presión fiscal -o se crea tener este-, no deja de ser cierto también que las medidas que buscan aplicarse se introducirían en un país en concreto y con una realidad muy particular que no necesariamente se asemeja a la realidad de la media de Latinoamérica, por consiguiente, tampoco deja de ser un aspecto trascendental. Dos datos: En el Perú el 80% de la recaudación total del Estado recáe en poco más de 15 mil contribuyentes y más del 40 % de nuestra economía es informal (entre sector informal y empleo informal). Es decir, se puede intuir que nuestro problema de recaudación no descansa en cuántos impuestos cobramos o la magnitud de los mismos, sino en cuánta economía informal tenemos. Eso es un problema esencialmente ESTRUCTURAL y que, por supuesto, difícilmente se arregla con medidas exprés.

¿Quiénes están detrás de esta reforma?

No hay que perder de vista que estas facultades para legislar están siendo solicitadas por un gobierno de izquierda y, por consiguiente, como ya han dejado notar (sobretodo el ministro Pedro Francke), son propuestas que descansan más en el enfoque “que pague más quien tiene más” y no de “hagamos reformas estrucuturales que nos lleven a recaudar más”. Grave error. Si hay algo que la media de Latinoamerica NO HACE es justamente eso que se busca hacer aquí: castigar al rico o al exitoso. Si el resto de LATAM ha conseguido recaudar más sobre su PIB, lo ha hecho esencialmente porque en primera instancia ha logrado formalizar sus economías, sino miremos a paises como Brasil o Chile –con menos del 15% de economía informal-, y en una segunda instancia porque tiene impuestos indirectos (como IGV) y directos (como Renta) más elevados. Ojo que aquí el orden de los factores si altera el producto. Primero A y luego B.

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Visto esto, corresponde ahora analizar las principales propuestas que ha alcanzado el poder Ejecutivo al poder Legislativo. De forma general, el Proyecto de Ley en materia tributaria se apuntala en tres ejes:

1. SIMPLIFICAR el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
2. AUMENTAR RECAUDACIÓN por medio de la ampliación de la base tributaria y modificar las tasas impositivas.
3. RACIONALIZAR los beneficios tributarios.

Estos tres ejes, a su vez, han dado pie a propuestas específicas en ambitos como Impuesto a la Renta, Impuestos a la Minería, IGV, etc. Algunas de estas propuestas son:

1. Modificar las tasas del Impuesto a la Renta de Primera y Segunda Categoría. Esto debido a que se busca aumentar la recaudación al incrementar la carga de las personas que obtienen principalmente rentas por el alquiler y venta de inmuebles, intereses, dividendos, enajenación de acciones, regalías, etc. Por qué. Basicamente porque se busca hacer la simple: aumentar magnitud impuestos para conseguir más dinero recaudado.

El problema con esta propuesta se encuentra en los incentivos. Por ejemplo, si se aumenta el impuesto por el alquiler de un inmueble, muy probablemente se prefiera no declarar el alquiler (algo que ya se venía haciendo antaño), o si se aumenta el impuesto a los dividendeos, muy probablmente se opte por no distribuir estos o buscar formas alternativas para cobrarlos (algo también bastante usual en empresas que no necesariamente son grandes).

Asimismo, no hay que perder de vista el contrasentido que significa buscar cobrar impuestos por el alquiler de viviendas en un contexto de pérdida de empleos por pandemia. Si una persona se ha quedado sin trabajo y solo posee un inmueble para alquilar o usa parte de su vivienda para alquilarla a un tercero, castigarlo con un aumento de impuestos no parece lo más feliz o más “reactivador” por parte del gobierno de turno.

2. Inclusión de una tasa marginal más alta del impuesto a la renta de Cuarta y Quinta, y la reducción del límite de 24 UIT de la deducción del 20%. Hoy por hoy, la ley del impuesto a la renta establece tasas entre el 8% y el 30% para las rentas de cuarta y quinta categoría (progresivas), y una deducción del 20% hasta el límite de 24 UIT así como una deducción fija de 7 UIT y de 3 UIT adicionales. Se busca aumentar estas tasas progresivas y reducir el límite de 24 UIT. Lógicamente, más allá de solo recaudar más, busca sobretodo gravar las rentas más altas.    

Suena lógico. El problema con esta propuesta está en la disminución del gasto privado. Si se aumenta la recaudación del Estado en estas rentas, se reducirá a su vez su gasto y aunque se podría decir que el gasto agregado no va a decrecer porque el gasto privado se convertirá en gasto público, no hay que perder de vista que:

i) este gasto público no necesariamente esta dirigido a los sectores donde el gasto privado ya lo hace. Ello puede llevar a un problema estructural nuevamente. No todos los gastos son iguales, se hacen en la misma oportunidad y van dirigido al mismo sector. Ojo.

ii) El traslado de gasto privado a gasto público no es inmediato. Entre que la SUNAT lo recauda y el gobierno lo usa hay una transición de no menos de 12 meses en promedio, situación que evidentemente no permitirá continuemos con nuestro ritmo de gasto. En un contexto de reactivación tampoco es la propuesta más feliz.

3. Crear un régimen simplificado de Impuesto a la Renta para MYPES y PYMES. La idea de fondo es crear un régimen simplificado para empresas de menor tamaño que incentive la declaración de costos y gastos por medio de sus deducciones.

Por qué. Basicamente porque se sabe que las complejidades del Regimen General terminarían por ahogar a empresas no grandes (algo raro para un regimen que se hace llamar “General”). El problema con esta propuesta está en los detalles. No es la primera vez que se busca ampliar base tributaria a partir de regímenes simplificados. De hecho, cada vez que lo hemos intentado a resultado lo contrario: una confusión para el emprendedor que busca hacerse un espacio en mercado al no saber exactamente a qué régimen acogerse y, finalmente, optar por el anonimato. En realidad lo práctico sería simplificar el Regimen General y no buscarle excepciones. Convertir al Regimen General en eso, GENERAL.

4. Economía digital. El objetivo es lograr recaudacr IGV por aquellas operaciones realizadas con sujetos no domiciliados en el marco de la economía digital, como Netflix o Spotify.

La dificultad con esta propuesta está en la forma de cobrar el impuesto. Inicialmente se ha hablado de tener a los bancos como agentes de retención (ya que usualmente se cobra mediante tarjetas de crédito) y, en primera instancia, es una buena idea ya que difícilmente se podría hacer de otra forma. No obstante, considerando los medios de pago actuales, en poco tiempo se podría prescindir de las tarjetas de crédito de los bancos y, por consiguiente, recaer en el problema de cómo cobrar. Claro ejemplo de esto se podrían conseguir incentivando el uso de PayPal o de la propia Bitcoin para el pago de este tipo de servicios.

5. Sector Minero. En este particular sector se busca variar el régimen fiscal minero estableciendo montos mínimos en su determinación, modificando los tramos de margen operativo, aumentando las tasas marginales y modificando los conceptos implicados en la determinación de la utilidad operativa. Basicamente es, nuevamente, hacer la simple al buscar aumentar magnitud impuestos a un sector para cobrar más.

El problema con esta propuesta lo encontramos nuevamente en los incentivos. Hay dos factores que son clave:

i) lo que necesita el país de forma urgente es inversión, por lo cual, aumentar impuestos a un sector en específico que además es clave, no es la mejor forma de invitar a nuevos inversores.

ii) estos aumentos de impuestos no terminan de entender la actividad minera en sí,que si bien de forma teórica cuenta con 4 fases bien marcadas, en la práctica encontramos que estas se encuentran y conjugan entre sí en diferentes etapas de los proyectos mineros y, por supuesto, si encuentran aumentos de impuestos, no se hará más que truncar proyectos de inversión que, por el alza del costo, no generarán rentabilidad o la rentabilidad esperada y, por consiguiente, truncarán el ingreso de más inversiones en el país.

Esto último, si no se toca con pinzas, claramente podría violentar el principio de neutralidad tributaria ya que debido a los impuestos se podrían estar desincentivando actividad económica que es clave para el país hoy más que nunca.

Algo que de forma particular si debe preocuparnos en esta propuesta es que la minería para el país represente el 60% de nuestras exportaciones, el 16% de la inversión privada y 5% de la fuerza laboral ocupada, por consiguiente, es el sector estrella del país que no debería ser desincentivado. Todo lo contrario, uno se pregunta si no sería más inteligente aplicar la curva de Laffer y buscar bajar impuestos para aumentar la recaudación.

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Basicamente, estas son las propuestas que más se destacan del Proyecto de Ley puesto sobre la mesa por el Ejecutivo y que debe evaluar muy detenidamente el Legislativo. Como se puede apreciar, en un primer momento parecen ser la solución a nuestros problemas de recaudación, pero si las revisamos con algo de calma pueden resultar siendo hasta peor que la enfermedad. Lo que se conoce como el Efecto Cobra.

Finalmente, una reflexión: en épocas de crisis hay dos formas de “cuadrar las cuentas”: aumentar ingresos o reducir gastos. El Gobierno ha demostrado que, al menos, intentó hacer su labor en lo primero; sin embargo, una tarea pendiente es reducir los gastos que, aunque nos intenten decir que son necesarios para impulsar y/o mantener la inversión pública, bien sabemos que tiene más de un 70% ocupado en gasto corriente que, por supuesto, no se refleja en obras o mejores servicios públicos para la población a la que se le pide el esfuerzo para pagar más impuestos. Hay que guardar coherencia.

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David Alejandro Maco Cano. Abogado por la Universidad Católica Santa María de Arequipa, Magíster en Economía por la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala (Premio Ex Aequo a mejor expediente académico) y Magíster en Finanzas y Derecho Corporativo por la Universidad ESAN (Primer puesto). Cuenta con amplia experiencia en el área de Derecho Corporativo, Contrataciones con el Estado, Tributación Empresarial y Derecho Laboral.