No existen contenidos constitucionales ilimitados

Los contenidos jurídicos serán válidos siempre que de ellos pueda ser dicho que son razonables. Lo razonable tiene contornos, no es ilimitado en su alcance. Esto vale tanto para los derechos de las personas, como para las competencias de los poderes públicos. Así, el contenido constitucional de los derechos fundamentales es siempre limitado, no dan derecho a cualquier pretensión, ni justifican reclamar de cualquier manera una pretensión a la que dan derecho. Lo mismo, el contenido constitucional de las competencias de los poderes públicos tiene un alcance limitado. Ninguna competencia le permite a un órgano público hacer cualquier cosa y hacerla de cualquier manera. Esta es la base del llamado equilibrio de poderes sobre el que debe sostenerse todo régimen democrático. No existe equilibrio de poderes con base en competencias ilimitadas.

De este modo, las competencias constitucionales del Ejecutivo, como la de plantear cuestiones de confianza, o las del Congreso de la República, como censurar ministros o vacar al presidente de la República, son competencias limitadas: no pueden ejercerse sobre cualquier asunto, por cualquier causa y de cualquier manera.

No cabe cuestión de confianza sobre cualquier asunto

En particular referencia a la cuestión de confianza, su contenido razonable y limitado impide entenderla como una atribución que permite plantearla sobre cualquier asunto. Puede incluso sostenerse, como lo ha hecho el TC, que “la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta”[1], pero en ningún caso ilimitada.

Por esta razón, que la Ley 31355 haya establecido que la cuestión de confianza no puede ser presentada para determinados asuntos, no la convierte automáticamente en inconstitucional. Lo decisivo es determinar si los límites expresados en la Ley son justificados o no. Si el límite está justificado, se convierte en una delimitación constitucionalmente válida del alcance razonable de la competencia; y si no lo está, será una restricción inconstitucional. Dos limitaciones han sido previstas por el artículo único de esta Ley: no podrá ser objeto de cuestión de confianza, primero la aprobación o no de reformas constitucionales; ni, segundo, las materias que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos.

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Existen razones para sostener que la pretensión del Ejecutivo de plantear cuestión de confianza sobre proyectos de ley de reforma constitucional, cae fuera del contenido constitucional de esta competencia constitucional[2]. Son razones que permiten reconocer validez constitucional a esta limitación y, consecuentemente, permiten tenerla como un elemento delimitador del alcance razonable de la competencia referida.

En particular sobre las competencias exclusivas del Congreso de la República

En relación a la segunda limitación, el razonamiento se formulará del Congreso de la República y podrá hacerse extensivo a otros órganos constitucionales autónomos. No toda competencia exclusiva y excluyente por sí misma escapa del campo en el que debe ser verificado un equilibrio de poderes (limitados). Sin duda que las competencias compartidas entre Ejecutivo y Legislativo forman parte de ese campo y podrán ser objeto de cuestión de confianza. Pero puede ocurrir que una competencia compartida impacte (afecte, dice la Ley) en el ejercicio de una competencia exclusiva, que por ese solo hecho no la descarta como objeto de una cuestión de confianza.

Pongamos este ejemplo. Si para el Ejecutivo el aprobado proceso de selección de magistrados no es el mejor para elegir profesionales de la más alta catadura moral y preparación profesional, reclamado además por la política de gobierno que pretende llevar a cabo, entonces, podrá hacer cuestión de confianza sobre la aprobación de un proyecto de ley que proponga un distinto (y mejor) procedimiento de selección. Aunque la elección de magistrados del TC es una competencia exclusiva y excluyente del Congreso, la propuesta de ley se inserta en el seno de una competencia compartida: la función legislativa; por lo que su aprobación sí podrá ser objeto de una cuestión de confianza.

Lo que no podrá ser objeto de cuestión de confianza es la propuesta de elegir o descartar como miembros del TC a determinados candidatos, pues la elección o descarte de candidatos sólo podrá hacerla el Congreso a través de los votos a favor o en contra que emita el Pleno. Y tal emisión de votos hace a la esencia de la competencia exclusiva; de modo que su afectación irremediablemente significará una desnaturalización de la competencia del Congreso y un ejercicio extralimitado de la competencia del Ejecutivo.

Esta misma desnaturalización se producirá si el Ejecutivo plantease cuestión de confianza sobre la propuesta de paralización de un proceso de selección de magistrados del TC que se encuentra en su última fase y con sesión parlamentaria convocada para ese efecto. Y ello porque una vez convocada la sesión parlamentaria para la elección de magistrados siguiendo las reglas vigentes, no cabe interferencia que impida llevarla a cabo. Ejecutar la agenda de una sesión parlamentaria previamente convocada, hace a la esencia de la competencia exclusiva que titulariza el Congreso. Impedir esa ejecución es desnaturalizar la posición jurídica del Congreso, y admitir un ejercicio extralimitado de la competencia del Ejecutivo.

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Así las cosas, el segundo límite será constitucionalmente válido si se interpreta que no está proscrito todo asunto que afecte el ejercicio de una competencia exclusiva del Congreso de la República, sino que permite hacer cuestión de confianza sobre asuntos que en ejercicio de una competencia compartida con el Ejecutivo impactan en el desenvolvimiento de una competencia exclusiva sin desnaturalizarla. Por lo que este segundo límite también representa un elemento delimitador del alcance razonable de la competencia del Ejecutivo para plantear cuestiones de confianza.

Para cerrar

La Ley 31355 es una ley de desarrollo constitucional que delimita el alcance razonable de la competencia del Ejecutivo para presentar cuestiones de confianza al Congreso de la República. Consecuentemente esta ley no rompe ningún equilibrio de poderes, no por lo menos el previsto en la Constitución. Lo que sí rompe es el “desequilibrio fáctico” de poderes que se generó a partir del ejercicio extralimitado que de esta competencia llevó a cabo el Gobierno de Vizcarra. Quizá si se confiase un poco más en el Congreso se podría diferenciar mejor lo constitucional de lo inconstitucional, una diferenciación tan necesaria hoy para nuestra institucionalidad democrática.

Dr. Luis Castillo Córdova: Profesor ordinario principal en la Facultad de Derecho de la Universidad de Piura.