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Procedencia de la casación y proceso contencioso administrativo: ¿Qué se ha señalado y qué está pendiente?

Procedencia de la casación y proceso contencioso administrativo: ¿Qué se ha señalado y qué está pendiente?

Por Paulo César Castañeda Montalván

martes 28 de marzo 2023

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  1. Situación actual.

Como recordaremos, el 26 de octubre de 2022, se publicó en el Diario Oficial “El Peruano”, la Ley N° 31591, que modifica el Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil (“CPC”). De acuerdo con esta ley, su objetivo es optimizar el recurso de casación para fortalecer las funciones de la Corte Suprema de Justicia.

Dentro de todas estas modificaciones, fueron de especial relevancia para la comunidad jurídica, los requisitos de procedencia del recurso de casación, de manera posterior a la entrada en vigencia de la precitada ley.[1] Desde luego, ello es de aplicación al proceso civil. El cuestionamiento está en si frente al proceso contencioso administrativo, dichos requisitos se mantendrían vigentes.

A nuestra interpretación, la respuesta a dicho cuestionamiento es negativa: la Ley del Proceso Contencioso Administrativo (“LPCA”) regula sus propios requisitos de procedencia, por lo que, en virtud del principio de especialidad, las modificaciones al CPC (aplicable de manera supletoria), no le serían aplicables.

Sin embargo, la práctica nos mostró cómo diversas salas superiores especializadas en lo contencioso administrativo, tanto en el distrito judicial de Lima, como en el interior del país, venían aplicando los requisitos de procedencia introducidos con la Ley N° 31591 a los recursos de casación en procesos contenciosos administrativos. Otras salas superiores, con mejor criterio, han entendido que la improcedencia por doble conforme y limitación de cuantía no se aplican a los procesos contenciosos administrativos.[2]

Con mejor criterio, el día 27 de marzo de 2023, los magistrados supremos de las salas especializadas en los contencioso administrativo de la Corte Suprema, en la primera reunión de trabajo realizada con el fin de uniformizar criterios sobre este particular, ha estimado que para el trámite del recurso de casación en los Procesos Contenciosos Administrativos se aplica, por razón de la especialidad, la Ley N° 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo, por lo cual, solo procede la aplicación supletoria del Código Procesal Civil en caso de vacío y siempre que sus disposiciones sean compatibles con la naturaleza de referido proceso.

Con ese preámbulo, es pertinente recordar algunos criterios por los que el razonamiento de nuestros Jueces supremos tiene arreglo en derecho, y, en consecuencia, las salas superiores deben aplicar los requisitos de procedencia de casación de la LPCA, y no los del CPC.

  1. El conflicto de normas en el Perú: ¿cómo se solucionan estos supuestos?

En la teoría de fuentes del derecho, nuestro ordenamiento jurídico es visto como una unidad de elementos normativos que rigen de manera armónica en nuestro territorio nacional. Por dicha mirada unitiva, para atribuirle un posible significado a una norma, se debe emplear, entre otros, un control sistémico y funcional a la misma. [3]

            

De esta manera, en principio se sostiene que no pueden subsistir contradicciones efectivas entre las normas y, de otro, que ha de darse inevitablemente una relación mutua de complementariedad entre ellas, contribuyendo armónicamente todas las normas al logro de los objetivos sociales que intenta realizar el derecho[4].

No obstante, existen supuestos en que, más allá de la ficción jurídica, el ordenamiento jurídico se puede “contradecir”. Lo anterior, pues, como ha señalado la Corte Suprema:

“el ordenamiento jurídico peruano es una construcción jurídica que adolece de muchos defectos producto de la diversidad de legisladores con diferente formación ideológica en tiempos distintos y multiplicidad de normas jurídicas de todo tipo, (…) De hecho, resulta imposible que un ordenamiento jurídico carezca de tales contradicciones y sea perfectamente coherente. Estas contradicciones dan lugar a las llamadas “antinomias”, que se producen cuando las normas forman parte del mismo sistema jurídico, regulan el mismo asunto y se encuentran en conflicto teniendo regulaciones contradictorias para el mismo supuesto”.[5]

Por ello, en la realidad pueden existir supuestos de conflicto normativo, en tanto “dos o más normas que tienen similar objeto prescriben soluciones incompatibles entre sí, de forma tal que el cumplimiento o aplicación de una de ellas implica la violación de la otra, ya que la aplicación simultánea de ambas normas resulta imposible”.[6]

Frente a estos supuestos, nuestro sistema legal prevé una serie de remedios. Para el caso específico, cobra relevancia el principio de especialidad de la norma (“lex specialis”), por el que, en caso de conflicto normativo “la norma que se ajusta más exactamente al supuesto de hecho expresa de modo más complejo la valoración que del mismo efectúa el ordenamiento jurídico y prevalece sobre la que lo contempla de manera más vaga y abstracta”.[7] Veamos cómo ello se aplica al caso.

  1. Por especialidad, el CPC sólo se aplica supletoriamente a los procesos contenciosos administrativos.

Frente a las modificaciones realizadas al CPC, como mencionamos, algunos jueces estaban rechazando (erradamente) recursos de casación en materia contencioso administrativo, aduciendo las causales de improcedencia reguladas en el artículo 386 y 391 inciso 3 del CPC, acorde al texto modificado según la Ley N° 31591 de fecha 26 de octubre de 2022.

 

Sin embargo, ello no es conforme a derecho. A los procesos contenciosos administrativos, no debería ser aplicable la causal de improcedencia del doble conforme, (ni la de límite de cuantía) regulada en el artículo 386 del CPC. En primer lugar, acorde al TUO de la LPCA,[8] las normas del CPC se aplican a los procesos contenciosos administrativos, única y exclusivamente en aquellos casos de vacíos o laguna en la regulación de estos procesos. El propio CPC también establece que este se aplica única y exclusivamente en aquellos casos en los que no exista regulación distinta.

Lo anterior, se sustenta en la particular naturaleza del proceso contencioso administrativo, que requería una regulación independiente y especifica[9]. Conforme se aprecia, la naturaleza particular del proceso contencioso administrativo amerita que sólo se aplique la regulación del CPC cuando exista vacío o laguna de derecho en la normativa establecida en la LPCA.

Teniendo en cuenta lo anterior, ¿existe vacío o laguna en lo que respecta a las causales de improcedencia relacionadas al doble conforme y limitación por cuantía en el TUO de la LPCA, que justifique la aplicación supletoria del CPC? La respuesta claramente es no.

 

Al respecto, la laguna del derecho puede ser definida como aquel suceso para el que no existe norma jurídica aplicable, pero que se considera que debería estar regulado por el sistema jurídico. Asimismo, el vacío del derecho se presenta cuando no existe una norma jurídica aplicable y se considera que esta situación no debería estar regulada por el derecho[10].

 

En el presente caso, el artículo 34 del TUO de la LPCA regula el doble conforme y la limitación por cuantía para acceder a la casación de manera particular para el proceso contencioso administrativo.[11] Conforme se aprecia, las reglas particulares para el proceso contencioso administrativo son las siguientes:

 

  1. Procede el recurso de casación cuando las pretensiones son no cuantificables, o cuando, siendo cuantificables, excedan el monto de 140 Unidades de Referencia Procesal (URP).

 

  1. Cuando las resoluciones de segundo grado confirmen las de primera instancia, en los casos previstos en el artículo 24 de la LPCA (proceso urgente).

 

En base a ello, debido a que no existe un vacío o una laguna que deba ser subsanada mediante la aplicación supletoria de CPC, no se debe convalidar la aplicación del artículo 386 CPC en lo referente a los requisitos de procedencia del doble conforme y la cuantía mínima. Precisamente, ello es lo que han establecido los Jueces Supremos de las salas especializadas en lo contencioso administrativo de la Corte Suprema.

 

  1. ¿Qué había manifestado nuestra magistratura hasta la fecha sobre supuestos similares?

 

Para mayor claridad sobre este tipo de supuestos, debemos recordar que el Acuerdo Plenario del Pleno Jurisdiccional Nacional Contencioso Administrativo del 22 de julio de 2022, se llegó a la siguiente conclusión por mayoría:

“En el proceso contencioso administrativo, la Sala Superior sí puede declarar improcedente el recurso de casación interpuesto en contra de la resolución de segundo grado que confirma la de primera instancia en caso de amparar la pretensión. Ello referido a los casos señalados en el artículo 25° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, tramitados en la vía urgente en aplicación de la norma especial contenida en el último párrafo del artículo 34.3 del citado T.U.O, pues de lo contrario se estaría lesionando el principio de especialidad, del doble conforme, y la tutela urgente del demandante”.

Conforme se aprecia, a la fecha existe consenso en que el proceso contencioso administrativo regula un doble conforme y limitación de cuantía para recursos de casación de manera específica. Lo anterior, eliminaba cualquier posibilidad de que las causales de improcedencia del recurso de casación establecidas en el CPC se apliquen al proceso contencioso administrativo. No obstante ello, diversas salas contencioso administrativas venían ponderando la aplicación de los requisitos de procedencia de casación del CPC, declarando la improcedencia de recurso de casación.

 

  1. Conclusión:

Los jueces supremos de las salas supremas especializadas en lo contencioso administrativo (salas constitucionales y sociales de la Corte Suprema), han concordado en que los supuestos de procedencia del recurso de casación en materia contencioso administrativo, se encuentran plenamente regulados en la LPCA. No existe sustento para que, a pesar de la existencia de esta norma especial, se aplique una norma general como el CPC, a estos casos concretos.

En pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia siente postura sobre este supuesto, y considera que, por el principio de especialidad, se debe preponderar lo plenamente establecido en la LPCA.

Esperamos la Corte Suprema, aplicando el criterio recogido en su primera reunión de trabajo, resuelva favorablemente los recursos de queja presentados contra las resoluciones de las Salas Superiores que declararon improcedente los recursos de casación presentados, aplicando el requisito de doble conforme, previsto en el CPC, y no en la LPCA. Inclusive, las propias Salas Superiores, advirtiendo su error, podrían declarar la nulidad de oficio de dichas resoluciones al amparo del tercer párrafo del artículo 176 del CPC, y admitir a trámite las casaciones presentadas en el marco de la LPCA.

 


  1.     Artículo 386.- Procedencia

1. El recurso de casación procede contra las sentencias y autos expedidos por las salas superiores que, como órganos de segundo grado, ponen fin al proceso. 2. Procede el recurso de casación, en los supuestos del numeral anterior, siempre que: a. En la sentencia o auto se discuta una pretensión mayor a las 500 unidades de referencia procesal o que la pretensión sea inestimable en dinero; b. el pronunciamiento de segunda instancia revoque en todo o en parte la decisión de primera instancia, y c. el pronunciamiento de segunda instancia no sea anulatorio.

[2]     La Séptima Sala Contencioso Administrativa con Especialidad Tributaria y Aduanera de la Corte Superior de Justicia de Lima, en el Expediente 4521-2021, mediante Resolución No. 23, de fecha 2 de diciembre de 2022, ha señalado expresamente que el doble conforme regulado en el CPC no se aplica a los procesos contenciosos administrativos. En la misma línea: La Sala Civil – Sede Central de la Corte Superior de Justicia de Sullana, en el Expediente 00164-2021, mediante Resolución No. 22, de fecha 29 de diciembre de 2022, ha señalado expresamente que las modificaciones incorporadas mediante la Ley N° 31591, no han derogado los requisitos de procedencia del TUO de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo; entre otras.

[3]     EZQUIAGA GANUZAS, Francisco. Argumentación e interpretación: la motivación de las decisiones judiciales. Lima: Editora Jurídica Grijley, p. 219

[4]     DE CASTRO CID, Benito. “La necesidad de interpretación de las normas”. En: MARTÍNEZ Morán Narciso y De Castro Cid Benito (Coordinadores) Diecisiete Lecciones de Teoría del Derecho. España: Editorial Universitas, 2010, pp. 216.

[5]     Casación 4017-2014, Lima

[6]     Apelación ante la Corte Suprema 1915-2017, Lima, 16 de noviembre de 2018.

[7]     Sentencia del Tribunal Supremo Español N° 3632/2018, de fecha 15 de octubre de 2018. Disponible en: https://www.poderjudicial.es/search/AN/openCDocument/47c54a4d73e1a196655cf4715fc787b33680cc59029afb78. En la misma línea se ha pronunciado nuestra Corte Suprema mediante Casación N°1146-2019 – Piura.

[8]     Cuarta Disposición Complementaria del TUO de la LPCA.- El Código Procesal Civil es de aplicación supletoria en los casos no previstos en la presente Ley”.

Primera Disposición Final del CPC.Las disposiciones de este Código se aplican supletoriamente a los demás ordenamientos procesales, siempre que sean compatibles con su naturaleza”.

[9]     Sobre ello, señala Vargas Machuca, que: no resultaba idóneo –por no decir que era disfuncional- regular, dentro de un cuerpo normativo civil (relaciones del ámbito privado), un proceso de tan diferente naturaleza. VARGAS MACHUCA, Roxana. “Los Principios del Proceso Contencioso Administrativo”. En: Revista de Derecho Administrativo No. 11. Lima: Círculo de Derecho Administrativo, 2012, p. 22. En la misma línea, PRIORI POSADA. Giovanni. “Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo”. 4ta Edición. Aras Editores. Lima. 2009 p. 98: “Si bien el proceso contencioso administrativo debe ser objeto de estudio del derecho procesal, su especificidad respecto al proceso civil determina que su regulación y condición no deban seguir los lineamientos del proceso civil, lo que, determinado el surgimiento de una nueva rama del derecho procesal, esto es el derecho procesal administrativo”.

[10]    RUBIO CORREA, Marcial. La integración jurídica. El sistema jurídico Introducción al Derecho. Lima: Fondo Editorial, 2011, p. 261.

[11]    Artículo 34.- Recursos

“En el proceso contencioso administrativo proceden los siguientes recursos: 1. El recurso de reposición contra los decretos a fi n de que el Juez los revoque. 2. El recurso de apelación contra las siguientes resoluciones: 2.1 Las sentencias, excepto las expedidas en revisión 2.2 Los autos, excepto los excluidos por ley. 3. El recurso de casación contra las siguientes resoluciones: 3.1 Las sentencias expedidas en revisión por las Cortes Superiores; 3.2 Los autos expedidos por las Cortes Superiores que, en revisión, ponen fin al proceso. El recurso de casación procede en los casos que versen sobre pretensiones no cuantificables. Tratándose de pretensiones cuantificables, cuando la cuantía del acto impugnado sea superior a 140 Unidades de Referencia Procesal (U.R.P) o cuando dicho acto impugnado provenga de autoridad de competencia provincial, regional o nacional; y, por excepción, respecto de los actos administrativos dictados por autoridad administrativa distrital, cuando la cuantía sea superior a 140 Unidades de Referencia Procesal (U.R.P). En los casos a que se refiere el artículo 25 no procede el recurso de casación cuando las resoluciones de segundo grado confirmen las de primera instancia, en caso de amparar la pretensión”. 4. El recurso de queja contra las resoluciones que declaran inadmisible e improcedente el recurso de apelación o casación. También procede contra la resolución que concede el recurso de apelación con un efecto distinto al solicitado”.

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