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¿Derogar la adhesión a la apelación del CPC altera los procedimientos administrativos?
La Ley 31591, Ley que modifica el Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, derogó la figura procesal de la adhesión a la apelación del Código Procesal Civil el 27 de octubre de 2022. Sin embargo, esa figura no solo era aplicada en los procesos civiles, sino también en los procedimientos administrativos, es decir, en los procesos a cargo del Indecopi.
El Indecopi solicitó una opinión jurídica a la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria (DGDNCR) sobre la vigencia de la problemática adhesión a la apelación en los procedimientos administrativos. La DGDNCR respondió la solicitud del Indecopi mediante la Opinión Jurídica 028-2023-JUS/DGDNCR, a la que tuvo acceso Laley.pe.
La Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria (DGDNCR) determinó que la adhesión a la apelación sí puede ser aplicada en los procedimientos administrativos, pese a que fue derogada en el Código Procesal Civil.
La dirección explicó que en los procedimientos administrativos se aplica la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG), y no el Código Procesal Civil. En esa línea, la LPAG sí regula la figura de la adhesión a la apelación, aunque no de manera explícita.
En concreto, el numeral 201.2 del artículo 201 del TUO de la LPAG referencia la figura de adhesión a la apelación al indicar que “puede desistirse de un recurso administrativo antes de que se notifique la resolución final en la instancia, determinando que la resolución impugnada quede firme, salvo que otros administrados se hayan adherido al recurso, en cuyo caso sólo tendrá efecto para quien lo formuló” (sic).
En esa línea, la dirección explicó que la frase «salvo que otros administrados se hayan adherido al recurso» referencia la adhesión al recurso de apelación de forma implícita. Por lo tanto, la figura de la adhesión a la apelación sí estaba regulada por la LPAG y no había sido eliminada.
«La figura de la adhesión en el ámbito administrativo coincide con la otrora figura de la adhesión en el ámbito judicial en el sentido de que la norma administrativa señala expresamente que el desistimiento del recurso impugnatorio solo tendrá efectos para quien interpuso tal recurso si es que existen otros administrados que se han adherido al mismo»
Opinión Jurídica 028-2023-JUS/DGDNCR de la DGDNCR
La dirección también indicó que la LPAG tiene carácter de norma común, es decir, todas las entidades públicas que resuelven procedimientos administrativos deben considerar, en primer lugar, lo dispuesto en la LPAG antes que lo dispuesto otras normas.
El numeral 1 del artículo II del TUO de la LPAG establece que la LPAG tiene carácter de norma común.
TUO de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo II. Contenido
1. La presente Ley contiene normas comunes para las actuaciones de la función administrativa del Estado y, regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales.
Para dimensionar el alcance de la LPAG como norma común, la dirección citó la obra «Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General» de Juan Carlos Morón Urbina, publicada en 2019 bajo el sello editorial de Gaceta Jurídica.
…entendemos que las normas de la LPAG, por ser comunes, se extienden a todas las entidades de su ámbito, previsto en el artículo I de su Título Preliminar, cualquiera sea su nivel, jerarquía, posición, organizaciones, grado de autonomía administrativa, vigencia temporal, etc.
Fragmento de la obra «Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General» de J. Morón (2019)
La principal consecuencia del carácter de norma común de las regulaciones del procedimiento administrativo contenidas en la LPAG es que sus disposiciones poseen la vocación de no ser desplazables por ninguna norma administrativa o interpretación particular, las que solo pueden complementarla o reglamentarla, pero no sustituirla. (…)
Así, la dirección concluyó que la Ley 31591 solo eliminó la figura de adhesión a la apelación del Código Procesal Civil y no de los procedimientos administrativos: el Indecopi sí puede aplicar esa figura para resolver los casos de su competencia.
Antes de solicitar la opinión jurídica de la DGDNCR, el Indecopi consultó con su oficina de asesoría jurídica sobre la vigencia de la adhesión a la apelación. ¿Cuál fue la respuesta? La oficina de asesoría jurídica del Indecopi indicó que la adhesión a la apelación sí fue eliminada de los procedimientos administrativos al ser eliminada del Código Procesal Civil.
La oficina de asesoría jurídica justificó su respuesta: la Directiva 002-1999/TRI-INDECOPI (publicada el 1 de diciembre de 1999) señala expresamente que su base legal está conformada por los artículos 367 y 373 del Código Procesal Civil aplicables supletoriamente al procedimiento administrativo.
Debido a que los artículos 367 y 373 del Código Procesal Civil ya no regulaban la adhesión a la apelación, la oficina de asesoría advirtió que las resoluciones del Indecopi podrían ser anuladas si para resolver se aplicaba esa figura.
El DGDNCR cuestionó lo indicado por la oficina de asesoría jurídica del Indecopi. El DGDNCR explicó por qué la adhesión a la apelación sí estaba vigente en los procedimientos administrativos.
La oficina de asesoría jurídica del Indecopi no debió sustentar su respuesta con la Directiva 002-1999/TRI-INDECOPI, porque en 1999 (año de publicación de la Directiva) la LPAG no tenía carácter de norma común. Recién con el Decreto Legislativo 1272 (publicado en 2016) se estableció que las normas de la LPAG son normas comunes.
En consecuencia, ya que la LPAG tiene carácter de norma común, sus regulaciones no pueden ser sustituidas por cualquier otra norma ni siquiera por las del Código Procesal Civil.
Así, la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria (DGDNCR) estableció que la figura jurídica de adhesión a la apelación se mantenía vigente en los procedimientos administrativos, a pesar de que fue eliminada del Código Procesal Civil.
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