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Javier Paitán Martínez
Viernes, 2 de diciembre de 2016 | Leída 4932 veces
SOBRE LA "PRESCRIPCIÓN" EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO Y EN EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

Los nuevos criterios vinculantes del Tribunal Servir

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Noticia clasificada en: SERVIR

El autor analiza los precedentes administrativos de observancia obligatoria recientemente emitidos por el Tribunal del Servicio Civil, referentes a la prescripción de la potestad disciplinaria y al proceso sancionador contra los servidores civiles que infringen obligaciones.

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La Constitución Política del Perú, en sus artículos 39, 40 y 41, regula la responsabilidad administrativa de los funcionarios y servidores públicos de los tres niveles del gobierno (nacional, regional y local), los mismos que al estar al servicio de la Nación y ante el incumplimiento de sus obligaciones, mediante la ley sobre la materia se establece –así como se regula– sus respectivas responsabilidades (administrativa, funcional, civil o penal), así como el plazo de inhabilitación en el ejercicio de la función pública.

 

Entonces, los funcionarios y servidores públicos (bajo los Decretos Legislativos Nos. 276, 728 o 1057) que incumplen con sus deberes y obligaciones relacionados a su cargo, da lugar a la imposición de una responsabilidad administrativa –diferente a la civil, penal o administrativa funcional–. Así, se estableció un marco legal del régimen de responsabilidad administrativa de dicho personal y la potestad administrativa disciplinaria a cargo del Estado, en el que el incumplimiento de las conductas obligatorias (imposición de prestar un servicio público) está asociada a determinadas sanciones.

 

En este escenario, a fin de contar con funcionarios y servidores públicos adecuadamente remunerados y comprometido en el cumplimiento de sus deberes y obligaciones derivadas de su cargo, que tienen incidencia directa e indirecta en la prestación de servicios que se brinda a los ciudadanos, mediante la Ley Nº 30057[1], Ley del Servicio Civil (en adelante, LSC), su Reglamento General, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM[2] (en adelante, Reglamento General) y la Directiva N° 02-2015-SERVIR/GPGSC[3] (en adelante, Directiva), se establece un marco legal único y uniforme del Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador a cargo de la administración pública, para todo el personal que presta servicios en las entidad públicas del Estado, bajo los regímenes laborales regulados por los Decretos Legislativos Nos. 276, 728 y 1057, desarrollándose las reglas procedimentales[4] (dentro los cuales se encontraba los plazos de prescripción) y sustantivas[5], a fin de garantizar un debido procedimiento del procedimiento administrativo disciplinario en resguardo de los derechos de los funcionarios y servidores públicos –y los ex funcionarios y ex servidores–.

 

Así, para efectos de determinar la correcta aplicación de las normas que regulan la prescripción (considerada como una regla procedimental desde el 25 de marzo de 2015) de la potestad disciplinaria en el marco de la LSC, el Reglamento General y la Directiva, el Tribunal del Servicio Civil emitió la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC[6], cuyos criterios expuestos en los fundamentos 21 (sobre la naturaleza jurídica de la prescripción), 26 (sobre el plazo de prescripción en el nuevo régimen del Servicio Civil), 34 (sobre el inicio del plazo de prescripción a partir de la toma de conocimiento de los hechos por parte de la Secretaria Técnica de los procedimientos disciplinarios), 42 y 43 (sobre el plazo de duración del procedimiento administrativo disciplinario) constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria, los mismos que deben ser cumplidos por los órganos competentes del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos humanos a partir del 28 de noviembre de 2016.

 

  1. Sobre la naturaleza jurídica de la prescripción: ¿regla procedimental o regla sustantiva?

 

Al respecto, entre otros puntos importantes tratados en la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC (en adelante Resolución de Sala), el Tribunal del Servicio Civil infiere que la prescripción en el ámbito del Derecho Administrativo, al igual en el Derecho Penal; constituye un límite a la potestad punitiva del Estado, el cual garantiza que los administrados sean investigados o procesados por la Administración Pública dentro de un plazo razonable, de lo contrario quedará extinta la posibilidad de accionar dicha potestad.

 

En un principio, la prescripción fue considerada como una regla sustantiva, conforme a la LSC y su Reglamento General. Sin embargo, a partir del 25 de marzo de 2015, fecha de entrada en vigencia de la Directiva y las reglas contenidas en ella, la naturaleza jurídica de dicha institución se modificó y fue considerada como una regla procedimental.

 

Entonces, ante esta modificación de la naturaleza jurídica de la prescripción en función a la fecha de publicación de un Directiva y las reglas contenidas en ella, considerando que la tesis dominante sobre dicha institución jurídica es la sustantiva y donde la aplicación e interpretación de las disposiciones que regulan el régimen disciplinario y procedimiento sancionador de la LSC y su Reglamento General tienen que primar sobre cualquier otra disposición de rango inferior que se emita (como lo es la Directiva), el Tribunal del Servicio Civil, en el fundamento 21 de la Resolución de Sala, fija como precedente administrativo de observancia obligatoria lo siguiente:

 

“(…) la prescripción es una forma de liberar a los administrados de las responsabilidades disciplinarias que les pudieran corresponder, originada por la inacción de la Administración Pública, quien implícitamente renuncia al ejercicio de su poder sancionador. Por lo que (…), la prescripción tiene una naturaleza sustantiva, y por ende, para efectos del régimen disciplinario y procedimiento sancionador de la Ley, debe ser considerada como una regla sustantiva”. (Énfasis agregado).

           

  1. El plazo de prescripción en el nuevo régimen del Servicio Civil: ¿El plazo de prescripción es de 3 años, 1 año, o ambos?

 

Conforme a lo previsto en la LSC (artículo 94º) y su Reglamento General (numeral 97.1 del artículo 97º), la facultad para determinar la existencia de faltas disciplinarias e iniciar el procedimiento disciplinario prescribe “a los tres (3) años calendario de cometida la falta, salvo que, durante ese período, la oficina de recursos humanos de la entidad, o la que haga su veces, hubiera tomado conocimiento de la misma. En este último supuesto, la prescripción operará un {01} año calendario después de esa toma de conocimiento por parte de dicha oficina, siempre que no hubiere transcurrido el plazo anterior".

 

Al respecto, de las normas citadas, se advierte que la Ley Nº 30057 prevé dos plazos para la prescripción del inicio del procedimiento disciplinario a los servidores civiles: a) de tres (3) años, cuyo cómputo inicia a partir de la comisión de la falta; y b) de un (1) año, cuyo cómputo inicia a partir de conocida la falta por la Oficina de Recursos Humanos de la entidad o la que haga sus veces.

 

Así, para efectos de aplicar correctamente las disposiciones que regulan el cómputo de los plazos de prescripción (de 3 años y 1 año) en el marco de la LSC y su Reglamento General, el Tribunal del Servicio Civil, en el fundamento 26 de la Resolución de Sala, precisa como precedente administrativo de observancia obligatoria lo siguiente:

 

“(…) de acuerdo al Reglamento [General], el plazo de un (1) año podrá computarse siempre que el primer plazo –de tres (3) años– no hubiera transcurrido. Por lo que, mientras no hubiera prescrito la potestad disciplinaria por haber transcurrido tres (3) años desde la comisión de la falta, las entidades contarán con un (1) año para iniciar procedimiento administrativo disciplinario si conocieran de la falta dentro del periodo de los tres (3) años.” (Énfasis agregado).

 

A manera de ejemplo, el Tribunal del Servicio Civil señala que “si los hechos fueron cometidos el 15 de marzo de 2015, la potestad disciplinaria prescribirá a los tres (3) años de cometida la falta, es decir, el 15 de marzo de 2018. Pero, si la Oficina de Recursos Humanos tomara conocimiento de la falta dentro de aquél periodo, la potestad disciplinaria ya no prescribirá al cumplirse los tres (3) años de cometida la falta, sino en el plazo de un (1) año de producida la toma de conocimiento de la misma, pudiendo darse hasta dos supuestos: primero, en el que estando a punto de transcurrir el plazo de los tres (años) desde la comisión de la falta, se adicionará en el cómputo del plazo de prescripción un (1) año desde que RRHH o la que haga de sus veces toma conocimiento de la falta; y, segundo, en el que no habiendo trascurrido el plazo de los tres (años) desde la comisión de la falta, se computará  solo el plazo de prescripción de un (1) año desde que RRHH o la que haga de sus veces toma conocimiento de la falta.

 

  1. El inicio del plazo de prescripción a partir de la toma de conocimiento de los hechos por parte de la Secretaria Técnica de los procedimientos disciplinarios: ¿Puede la Secretaría Técnica iniciar un procedimiento administrativo sancionador o imponer una sanción?

 

De acuerdo con lo establecido por la LSC (artículo 92º) y su Reglamento General (artículo 93º), son autoridades competentes del procedimiento administrativo disciplinario: i) el jefe inmediato del presunto infractor, ii) el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces, iii) el titular de la entidad y iv) el Tribunal del Servicio Civil. Así, dichas normas precisan también, que estas autoridades cuentan con el apoyo de un Secretario Técnico, el mismo que no tiene capacidad de decisión, por lo que sus informes u opiniones no son vinculantes.

 

De lo expuesto, se advierte que el Secretario Técnico, conforme a la LSC y su Reglamento General, no constituye una autoridad dentro del procedimiento administrativo disciplinario –sino solo un órgano de apoyo– y, por ende, no tiene potestad para iniciar el procedimiento administrativo disciplinario o imponer sanción alguna. Al respecto, cabe precisar que la Directiva considera que el plazo de prescripción también empezara a computarse desde que la Secretaría Técnica haya tomado conocimiento de la falta mediante un reporte o denuncia.

 

Así, teniendo en cuenta que la prescripción tiene como función el de proteger al administrado frente a la actuación sancionadora de la Administración, cuya potestad recae en las autoridades competentes que ejercen poder de sanción, previstas taxativamente, de acuerdo a una correcta interpretación la LSC (artículo 92º) y su Reglamento General (artículo 93º) –que no guarda armonía con lo dispuesto en la Directiva–, el Tribunal del Servicio Civil, en el fundamento 34 de la Resolución de Sala, el TSC precisa como precedente administrativo de observancia obligatoria lo siguiente:

 

“(…) en cumplimiento del artículo 51º de la Constitución Política, en estricta observancia del principio de legalidad recogido en la Ley Nº 27444 y, de conformidad con la Ley y el Reglamento [General], (…) el plazo de prescripción no puede empezar a computarse desde el momento en que la Secretaría Técnica tome conocimiento de una falta, toda vez no tiene capacidad de decisión dentro del procedimiento administrativo disciplinario.” (Énfasis agregado).

 

  1. El plazo de duración del procedimiento administrativo disciplinario: ¿El cómputo del plazo final es al momento de la emisión o notificación de la resolución de sanción?

 

Tanto la LSC (artículo 94º) y su Reglamento General (artículo 106º) fijan claramente que, una vez iniciado el procedimiento administrativo disciplinario a un servidor civil (de los Decreto Legislativos Nº 276, 728 o 1057), las entidades cuentan con un (1) año para imponer la sanción respectiva o disponer el archivamiento del procedimiento, de lo contrario operará la prescripción. Así, el momento a partir del cual comenzará a computarse el plazo de un (1) año, esto es, desde el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, se produce con la notificación al servidor civil del acto de inicio del procedimiento.

 

No obstante, se debe tener en cuenta que las citadas normas difieren respecto del momento que se debe considerar para determinar cuándo finaliza el cómputo del plazo del procedimiento administrativo disciplinario. En efecto, la Ley Nº 30057 se refiere expresamente al momento de emisión de la resolución de sanción, mientras que el Reglamento General –así como la Directiva– al momento de notificación de la comunicación que impone la sanción o archiva el procedimiento.

 

Ante esta situación de incertidumbre e inseguridad jurídica, respecto de la finalización del cómputo del plazo del procedimiento administrativo disciplinario –emisión o notificación–, en aplicación de la ley sobre las normas de menor jerarquía y el principio de legalidad, el Tribunal del Servicio Civil, en los fundamentos 42 y 43 de la Resolución de Sala, señala que precedente administrativo de observancia obligatoria el siguiente criterio:

 

“(…) resulta lógico [aplicar] (…) la Ley antes que el Reglamento [General], lo cual además es una obligación establecida en el artículo 51º de la Constitución y el principio de legalidad [recogido en la Ley Nº 27444]”; por lo que, “(…) una vez iniciado el procedimiento administrativo disciplinario el plazo prescriptorio de un (1) año debe computarse conforme lo ha establecido expresamente la Ley, esto es, hasta la emisión de la resolución que resuelve imponer la sanción o archivar el procedimiento”. (Énfasis agregado).

 

En resumen, se puede advertir que en los criterios vinculantes (precedentes administrativos de observancia obligatoria) emitidos por el Tribunal del Servicio Civil, ante la existencia diversas aplicaciones e interpretaciones –muchas veces discordantes– de las disposiciones que regulan la prescripción de la potestad disciplinaria en el marco de la LSC y su Reglamento General, en concordancia con la Directiva, prevaleció la aplicación de la primera norma (LSC) sobre las de menor jerarquía (Reglamento General y Directiva), para determinar la responsabilidad de los servidores civiles que infringen sus obligaciones e imponerles la correspondiente sanción (amonestación escrita o verbal, suspensión o destitución). Ello, con la finalidad de salvaguardar, preservar y obtener el correcto funcionamiento de la organización administrativa –que está en proceso de una reforma laboral–, así como su correcta actuación frente a los ciudadanos, que requieren de un personal que cumpla con sus deberes y obligaciones; puesto que lo contrario generaría la desvaloración de la función pública y una deficiente prestación de los servicios a los que está obligado brindar el Estado.

 


[1] Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 04 de julio de 2013 y vigente desde el 05 de julio de 2013. Así, el Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador está regulada en sus artículos 85 al 98 de la Ley Nº 30057, las mismas que, conforme a la Novena Disposición Complementaria Final, se aplicarían una vez que entren en vigencia las normas reglamentarias de la referida norma.

[2] Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 13 de junio de 2014 y vigente desde el 14 de junio de 2014. Así, el Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador (previstos en el Libro I, Capítulo VI) está regulada en sus artículos 90 al 127, siendo que, de acuerdo al literal c) de la Segunda Disposición Complementaria Final, dichas disposiciones estarían vigentes desde el 14 de setiembre de 2014.

[3] Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 24 de marzo de 2015 y vigente desde el 25 de marzo de 2015. Al respecto dicha normativa fue denominada “Directiva del Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil”, la misma que aprobada por Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 101-2015-SERVIR-PE, modificada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 092-2016-SERVIR-PE.

[4] Desde el 25 de marzo de 2015 son consideradas reglas procedimentales: las autoridades competentes del procedimiento administrativo disciplinario, las etapas o fases del procedimiento administrativo disciplinario y plazos para la realización de actos procedimentales., las formalidades previstas para la emisión de los actos procedimentales, las reglas sobre actividad probatoria y ejercicio del derecho de defensa, las medidas cautelares y los plazos de prescripción.

[5] Desde el 25 de marzo de 2015 son consideradas reglas sustantivas: los deberes y/u obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades y derechos de los servidores, las faltas, las sanciones: tipos, determinación, graduación y eximentes.

[6] Publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 27 de noviembre de 2016 y vigente desde el 28 de noviembre de 2016.

 

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(*) Javier Paitán Martínez es abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Asociado del Estudio González & Asociados Member of Littler Global. Adjunto de Docencia de Seguridad Social en la Maestría de Derecho del Trabajo de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Miembro del Círculo de Estudios Laborales y de la Seguridad Social (CELSS) de la UNMSM.

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