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Sobre la validez del proyecto de reforma constitucional para adelantar elecciones

Sobre la validez del proyecto de reforma constitucional para adelantar elecciones

El autor señala que el proyecto de ley de reforma constitucional planteado por el Ejecutivo no solo es jurídicamente inconstitucional sino también políticamente inconveniente en la parte que propone el adelanto de elecciones. Refiere que esto habilita (incluso obliga) al Congreso de la República a rechazar la propuesta de reforma. Además, explica por qué el Gobierno no podrá hacer cuestión de confianza en este caso.

Por Luis Castillo Córdova

lunes 9 de septiembre 2019

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La cuestión de la validez del proyecto de ley de reforma constitucional (en adelante PLRC), en la parte que propone adelantar las elecciones generales, puede ser planteada en el ámbito jurídico y en el político.

I. Sobre la validez jurídica

La validez jurídica del PLRC puede ser examinada desde un punto de vista formal y desde un punto de vista material. Desde el primero, debe ser admitido que el PLRC cumple las exigencias formales para ser reconocido como válido: es formulada por el órgano competente (el Presidente de la República, en aplicación del artículo 206, segundo párrafo); se dirige al órgano que tiene la competencia para decidir la reforma constitucional (artículo 206, primer párrafo de la Constitución); y se ha hecho siguiendo la forma prevista (con la firma del Presidente del Consejo de Ministros, artículo 120). Desde el segundo, sin embargo, puede ser sostenido que el PLRC es inconstitucional por vulnerador del derecho fundamental a ser elegidos (artículo 31 de la Constitución).

Este derecho fundamental tiene dos ámbitos en su contenido constitucional. El primero es el de postulación, y el segundo, que se abre como consecuencia de haber resultado electo el ciudadano, es el del ejercicio del cargo público para el que se le eligió. Así, y en referencia a los 130 congresistas, puede ser dicho que una vez elegidos nació a favor de cada uno de ellos una posición jurídica completamente definida en todos sus elementos, incluido el temporal: representar la voluntad popular ante el Congreso de la República por cinco años (artículo 90 de la Constitución). La duración no es absoluta porque constitucionalmente está prevista la posibilidad de disolución del Parlamento (artículo 134 de la Constitución). Esta posición jurídica nació acabadamente en abril de 2016 y se viene desenvolviendo desde el 26 de julio de ese año.

Este mismo razonamiento puede ser hecho de los ciudadanos que luego de participar en el proceso electoral (primer ámbito del contenido constitucional del derecho a ser elegido), ganaron las elecciones y accedieron a la cabeza del Ejecutivo, ya sea como Presidente o como Vicepresidentes (segundo ámbito del contenido constitucional del derecho a ser elegido). Para ellos nació la posición jurídica de representantes de la ciudadanía en la cabeza del Ejecutivo por un periodo de cinco años (artículo 112 de la Constitución). Este elemento temporal tampoco tiene valor absoluto, debido a que el cargo de Presidente puede ser vacado (artículo 113). Esta posición jurídica nació completamente en junio de 2016 y viene desplegándose desde el 28 de julio de ese mismo año.

El PLRC propone modificar uno de los elementos que conforman la posición jurídica nacida: el elemento de duración temporal. Esta modificación representa una limitación al derecho fundamental a ser elegido (segundo ámbito de ejercicio del cargo electo); y esta limitación en sí misma no es un asunto de justicia sino de conveniencia, de modo que el Congreso en ejercicio del poder constituyente, puede decidir ampliar o reducir la duración del mandato congresal o presidencial. Sin embargo, la limitación prevista por el PLRC es inconstitucional porque pretende su aplicación retroactiva: decide modificar el elemento de una posición jurídica nacida al mundo jurídico en el año 2016. Consecuentemente, la limitación temporal, en sí misma constitucional, se convierte en inconstitucional por ser retroactiva; y al ser inconstitucional la limitación se convierte en una agresión (al segundo ámbito) del contenido constitucional del derecho fundamental a ser elegidos. Es, por tanto, una propuesta materialmente inválida por vulneradora de este derecho fundamental.

II. Sobre la validez política

Una decisión es políticamente válida si de ella puede ser dicho que es conveniente. Dos razones permiten reconocer como inconveniente el adelanto de elecciones que propone el PLRC. La primera razón tiene relación con la afirmación del PLRC, según la cual “[e]l adelanto de elecciones constituye el mecanismo idóneo para superar la actual crisis política en la que se advierte una notoria dificultad para encontrar consensos entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, con el consiguiente perjuicio de la ciudadanía” (apartado 3.1 del  PLRC).

Si bien es cierto un adelanto de elecciones puede significar una salida a una crisis política, no es suficiente para reconocerla como una salida conveniente. La conveniencia tiene que ver también con otros factores. Tiene que ver, destacadamente, con el servicio que una tal medida presta a la institucionalidad política del país. Así, es legítimo pensar que el adelanto de elecciones parlamentarias debe ser la última ratio para resolver un impase entre el Legislativo y el Ejecutivo, porque es una medida altamente traumática.

Afirmar que cada vez que un Presidente de la República no tiene mayoría parlamentaria (partidaria o no) le está permitido acudir a un adelanto de elecciones, significará negar la posibilidad a nuestra clase política de madurar asumiendo como primer deber la promoción de diálogos entre los distintos grupos políticos a fin de generar los correspondientes consensos. Solamente cuando habiéndose intentado estos diálogos de modo responsable y honesto, no se ha conseguido ningún acercamiento de posiciones entre el Ejecutivo y el Parlamento, podrá estar permitido el adelanto de elecciones presidenciales y congresales. Esta conclusión permite advertir que al Presidente de la República, como proponente del PLRC, está políticamente exigido dar cuenta de los intentos fallidos de diálogo emprendidos. Por lo demás, esta permisión debe estar reconocida por el Constituyente; hoy no lo está en la Constitución peruana, y si se decide un cambio (adelanto de elecciones para acortar mandatos congresales y presidenciales), este de ninguna manera puede tener efectos retroactivos.

También según el PLRC presentado, y como segunda razón, “se ha considerado que se requiere adoptar una decisión que genere un recambio en la clase política que permita fortalecer a las instituciones, pero sobre todo optimizar las relaciones entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, lo que redunde en una mayor y mejor representación de la ciudadanía, lo que permita, además, ir recuperando la confianza y legitimidad de la clase política” (apartado 3.1 del  PLRC). Esta justificación es incorrecta no solo porque en abstracto puede ser sostenido que no es verdad que toda nueva elección trae consigo una mejor mayoría parlamentaria que la que se intenta cambiar, o un mejor Presidente de la República que el que se intenta cambiar; sino también, y especialmente, porque en las actuales circunstancias de la vida política del Perú, con los antecedentes políticos, sociales y judiciales recientes, es improbable que se lleve a cabo un proceso electoral con el tiempo y reflexión suficientes, que asegure la selección por parte de los partidos políticos y la elección por parte de la ciudadanía, de representantes moral y profesionalmente mejor dotados que los que conforman el actual Parlamento y la actual jefatura del Ejecutivo (Presidente y Vicepresidenta).

El asunto se agrava notoriamente si se repara en que actualmente no solo el tiempo juega en contra de unas elecciones que mejore la representatividad ciudadana, sino también en que la informalidad de las agrupaciones políticas, así como la prácticamente inexistente democracia interna en ellas, y el notable descontento de la ciudadanía con sus instituciones y políticos, imposibilitan que los ciudadanos más idóneos accedan a una vacante en el Parlamento o a las más altas magistraturas en el Ejecutivo. En este contexto, no puede ser asumido que la decisión de aprobar la propuesta de adelanto de elecciones es una decisión conveniente.

 III. No se puede hacer cuestión de confianza de la aprobación del PLRC

Finalmente se abordará esta cuestión: ¿puede el Presidente del Consejo de Ministros plantear una cuestión de confianza al Congreso de la República para la aprobación del PLRC presentado? Dos razones permiten sostener una respuesta negativa.

Desde el artículo 133 de la Constitución, se puede concluir esta norma:

N133: Está permitido al Presidente del Consejo de Ministros plantear ante el Congreso de la República una cuestión de confianza a nombre del Consejo de Ministros.

 

La Constitución es una realidad plenamente normativa, y a la vez unitaria. Esto quiere decir que el Presidente del Consejo de Ministros debe cumplir con las exigencias constitucionales, formales y materiales, a la hora de presentar una cuestión de confianza. De modo que no puede hacer cuestión de confianza de cualquier tipo de propuesta, sino de una que sea constitucionalmente válida, por ejemplo, por ajustarse al contenido constitucional de los derechos fundamentales. Así, la norma N133 debe entenderse de la siguiente manera:

N133: Está permitido al Presidente del Consejo de Ministros plantear ante el Congreso de la República una cuestión de confianza a nombre del Consejo de Ministros, sobre asuntos que no vulneren el contenido constitucional de los derechos fundamentales.

 

Esta misma norma puede ser planteada de la siguiente manera:

N133: Está prohibido al Presidente del Consejo de Ministros plantear ante el Congreso de la República una cuestión de confianza a nombre del Consejo de Ministros, sobre asuntos que vulneren el contenido constitucional de los derechos fundamentales.

De lo que se lleva dicho debe ser sostenido que el Presidente del Consejo de Ministros tiene prohibido hacer de la aprobación del PLRC una cuestión de confianza, debido a que este proyecto es materialmente inconstitucional por vulnerador del principio de irretroactividad y, consecuentemente, del contenido constitucional del derecho fundamental a ser elegidos, como ya fue justificado.

Un segundo impedimento constitucional para hacer de la aprobación del PLRC una cuestión de confianza, debe ser encontrado en las diferencias esenciales entre el poder legislativo y el poder constituyente cuando son ejercidos por el Congreso de la República. Es importante advertir, en esta línea, que el Presidente de la República tiene la imposibilidad para observar las leyes de reforma constitucional. Del artículo 206 de la Constitución es posible concluir esta norma:

N206: Está prohibido al Presidente de la República observar la ley de reforma constitucional.

La norma constitucional N206 da cuenta de la necesidad de diferenciar el tipo de poder normativo que está en condiciones de ejercer el Congreso de la República. No es lo mismo el Congreso de la República en ejercicio del poder legislativo que en ejercicio del poder constituyente, tan distinto es que, el producto del poder legislativo sí podrá ser observado por el Presidente de la República, mientras que el producto del poder constituyente no podrá ser observado. Cuando el Congreso de la República aprueba una Ley de reforma constitucional lo hace como poder constituyente. Frente al ejercicio del poder constituyente, toda la operatividad lógica y normativa dispuesta por la Constitución para el poder legislativo, cambia. Se incurre en error cuando no se diferencia el poder legislativo del poder constituyente, y se les somete a las mismas consideraciones.

La cuestión de confianza que puede presentar el Presidente del Consejo de Ministros es al Congreso de la República como titular del poder legislativo y no como titular del poder constituyente. La razón es que esta prerrogativa aparece como un elemento del sistema de pesos y contrapesos de los poderes constituidos: el poder legislativo y el poder ejecutivo. La cuestión de confianza no es un elemento que defina las relaciones entre el poder constituyente y el poder ejecutivo, por lo que no corresponde plantearla al Congreso como Legislador constituyente, es decir, no puede ser planteada de la mano del PLRC.

IV. Conclusiones

Pueden ser sostenidas razones para concluir que el PLRC no solo es jurídicamente inconstitucional sino también políticamente inconveniente en la parte que propone el adelanto de elecciones. Esto habilita (incluso obliga) al Congreso de la República a rechazar la propuesta de reforma. El Gobierno, a través del Presidente del Consejo de Ministros, no podrá hacer cuestión de confianza de la aprobación del PLRC porque significará trastocar la posición jurídica de Legislador constituyente, desde que la cuestión de confianza es un elemento del sistema de pesos y contrapesos en el ejercicio del poder legislativo y ejecutivo como poderes constituidos, no es un elemento que defina las relaciones del Ejecutivo con el Poder constituyente.

 


[*] Luis Castillo Córdova es profesor de Derecho constitucional, de Derecho procesal constitucional y de Argumentación jurídica en la Universidad de Piura.

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