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La inconstitucional disolución del Congreso de la República

La inconstitucional disolución del Congreso de la República

¿Está constitucionalmente permitida la «negación fáctica» de la confianza? El autor responde esta interrogante y, además, expone las razones por las cuales considera que el presidente Vizcarra disolvió el Congreso sobre la base de una norma constitucional no existente. Asimismo, asevera que, al no manifestarse jurídicamente la voluntad del Congreso, no se produjo la segunda negación de confianza y, por ello, la decisión de disolverlo es inconstitucional.

Por Luis Castillo Córdova

viernes 4 de octubre 2019

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I. Introducción

Estas breves líneas se destinan a analizar si Martín Vizcarra, como presidente de la República, incurrió o no en inconstitucionalidad al decidir disolver el Congreso de la República. Conseguirlo reclama responder esta pregunta: ¿está constitucionalmente permitida la negación fáctica de la confianza solicitada por el primer ministro a nombre del Consejo de Ministros? Antes conviene mostrar dos diferenciaciones relevantes.

II. Dos necesarias diferenciaciones

En el Derecho se diferencia lo fáctico de lo jurídico. Existen actuaciones, públicas o privadas que no están previstas por las normas y que, sin embargo, se producen, e incluso pueden lograr imponerse por la fuerza en contra de las normas jurídicas vigentes. En contraposición a ellas existen otras actuaciones, públicas o privadas, que se desenvuelven conforme a las normas jurídicas existentes y que producen efectos jurídicos desde un inicio. Por ejemplo, habrá un Gobierno de facto si un grupo de personas se hace con el poder político a través de la fuerza de las armas; por el contrario, si el grupo de personas se hace con el poder público a través de los cauces que el Derecho ha previsto, el Gobierno será de iure.

Otra diferenciación usual en el Derecho separa las realidades tácitas de las expresas. Esta diferenciación cobra particular relevancia para las expresiones de la voluntad. Así, se ha reconocido que una voluntad se manifiesta de modo expreso cuando se ha exteriorizado a través de un determinado conjunto de símbolos, particularmente a través de enunciados lingüísticos que se transmiten directamente a su destinatario, ya sea a través de un medio oral o escrito, mecánico o electrónico. Por el contrario, se reconoce que una voluntad se ha manifestado tácitamente cuando se ha exteriorizado a través de determinados comportamientos o actitudes que permiten al destinatario concluir indubitablemente la existencia de una voluntad expresada en un determinado sentido. Tanto la voluntad expresada de modo expreso como tácito son voluntades jurídicamente existentes, no son meras expresiones fácticas de voluntad.

III. Las normas constitucionales concernidas

Atender a la pregunta arriba formulada reclama irremediablemente indagar por las normas constitucionales directamente estatuidas por el Constituyente que estén relacionadas con la cuestión jurídica que aquí se intenta responder. Veamos.

Del artículo 132 es posible concluir la siguiente norma constitucional:

N132: Está permitido al Congreso de la República hacer efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros, o de los ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestión de confianza.

 

Del artículo 133, esta otra:

N133: Está permitido al presidente del Consejo de Ministros plantear ante el Congreso de la República una cuestión de confianza a nombre del Consejo de Ministros.

 

Y del artículo 134 esta:

N134: Está permitido al presidente de la República disolver al Congreso de la República si este ha censurado o negado la confianza a dos Consejos de Ministros.

 

De estas normas constitucionales expresamente estatuidas se concluye que no se ha reconocido expresamente la posibilidad de negar la confianza fácticamente. Esto no significa que no pueda existir una norma constitucional tácita que sí lo permita ¿Existe una tal norma?

«De las normas constitucionales expresamente estatuidas se concluye que no se ha reconocido expresamente la posibilidad de negar la confianza fácticamente. Esto no significa que no pueda existir una norma constitucional tácita que sí lo permita ¿Existe una tal norma?»

IV. No está permitida una negación fáctica de la confianza

Si una tal norma hubiese sido expresada, debería estar recogida en el artículo 132 de la Constitución. Es decir, debería ser posible reconocer existente una norma tácita (Nt1) con un enunciado normativo semejante a este:

Nt1132: Está permitido al Congreso de la República el rechazo fáctico de la cuestión de confianza.

 

Sin embargo, y con base en la diferenciación de actuaciones de facto y de iure arriba efectuada, no es posible reconocer la existencia jurídica de una negación de facto de la confianza solicitada por el entonces primer ministro Del Solar. La razón es muy sencilla: toda actuación de facto es una actuación no permitida o no regulada por los cauces jurídicos vigentes, consecuentemente, es una actuación inexistente para el Derecho. Por ejemplo, si de los 130 congresistas, 120 hubiesen salido a los exteriores del recinto parlamentario, cada uno con una pancarta en la que se lee “Señor Premier le niego la confianza solicitada”, no podría ser dicho que el Congreso ha negado la confianza al premier. Ello porque se trata de una situación fáctica, no reconocible como idónea para atribuirle existencia y eficacia jurídica de negación de confianza, según las normas vigentes.

Pero que Martín Vizcarra haya sostenido que disolvía el Congreso de la República por haberse negado fácticamente la confianza solicitada, no significa inconstitucionalidad si es posible reconocer un fundamento constitucional para lo que ha hecho.

V. Sí está permitida una negación tácita de la confianza solicitada

Saber si existe un tal fundamento constitucional exige indagar si es posible reconocer como norma constitucional tácita estatuida por el constituyente una norma que permita la negación de confianza. Una tal norma tácita (Nt2), de existir, tendría un enunciado parecido a este:

Nt2132: Está permitido al Congreso de la República el rechazo tácito de la cuestión de confianza.

 

En contra de reconocerla pueden ser invocadas razones formales. Una de ellas ha sido últimamente difundida con frecuencia: el Parlamento expresa su voluntad a través de votos, de modo que, si no existen emitidos votos que, al menos en mayoría, expresen una voluntad de rechazo a la confianza solicitada, un tal rechazo no se ha producido jurídicamente. Sin embargo, una razón así formulada tiene deficiencias.

No hay duda, para el caso del Congreso de la República, de que no existe una voluntad exteriorizada como órgano colegiado que es, si antes sus integrantes no han emitido los votos respectivos siguiendo las reglas que para emitir válidamente tales votos están previstas en el Reglamento del Congreso. Sin embargo, que esto sea así, no impide reconocer que el Congreso de la República pueda manifestar expresamente una voluntad de la cual indubitablemente se pueda concluir tácitamente una añadida y distinta voluntad. Así, el Congreso de la República puede manifestar expresamente una voluntad V1, de la cual se pueda concluir inequívocamente una voluntad V2; de modo que mientras la voluntad V1 es reconocida como una voluntad expresa, la voluntad V2 es reconocida como voluntad tácita.

La voluntad tácita V2 es reconocible jurídicamente como existente y eficaz, solamente si no existe una norma expresa que obliga a manifestar expresamente la voluntad. Por ejemplo, no podrá ser reconocido que el Congreso de la República ha censurado tácitamente a un gabinete porque existe una disposición constitucional según la cual “[t]oda moción de censura contra el Consejo de Ministros, o contra cualquiera de los ministros, debe ser presentada por no menos del veinticinco por ciento del número legal de congresistas. Se debate y vota entre el cuarto y el décimo día natural después de su presentación. Su aprobación requiere del voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso” (artículo 132 segundo párrafo).

«El presidente de la República ha disuelto el Congreso sobre la base de una norma constitucional no existente. El Congreso ha manifestado fácticamente y no jurídicamente su voluntad por lo que jurídicamente no se ha producido una denegación de confianza al gabinete Del Solar. Siendo así, no se ha producido la segunda negación de confianza necesaria para disolver el Congreso de la República, consecuentemente la decisión de disolverlo es inconstitucional.»

Por el contrario, si la confianza solicitada reclama del Congreso de la República hacer algo, y este válidamente decide hacer algo de lo que indubitablemente se puede concluir que no hará ese algo reclamado por la confianza solicitada, entonces, podrá ser sostenido que existe una voluntad tácita de negar la confianza. Asumamos que está constitucionalmente permitido al premier hacer cuestión de confianza la solicitud al Congreso de la República de no elegir a los miembros del Tribunal Constitucional según un determinado procedimiento, sino según un procedimiento de selección distinto y, supongamos también, que el Congreso de la República ha elegido a los miembros del Tribunal Constitucional según el inicial proceso de selección. De este supuesto puede ser advertido que el Congreso ha exteriorizado dos voluntades. Una voluntad expresa de elegir a los miembros del Tribunal Constitucional según el procedimiento inicial; y una voluntad tácita de negar la confianza solicitada por el premier.

Así, debe ser concluido que es constitucionalmente válida la norma constitucional Nt2132 que permite las negaciones tácitas de la confianza, con lo cual es necesario analizar si el Congreso de la República negó tácitamente la confianza solicitada por el Premier Del Solar.

VI. No hubo negación tácita sino fáctica de la confianza solicitada

Para conseguirlo es necesario analizar lo que el 30 de setiembre ocurrió en el recinto parlamentario. A grandes rasgos, por la mañana de ese día el entonces premier Del Solar presentó ante el pleno del Congreso de la República el pedido de confianza acerca del procedimiento de elección de magistrados del Tribunal Constitucional; e inmediatamente después el Congreso de la República procedió a elegir a los mencionados magistrados.

Si el proceso parlamentario de selección de magistrados del Tribunal Constitucional se llevó a cabo cumpliendo con las exigencias previstas en el Reglamento del Congreso para formar válidamente la voluntad del Congreso de la República, y este efectivamente eligió como miembro del Tribunal Constitucional a Gonzalo Ortíz de Zevallos, entonces, podrá concluirse que el Congreso de la República ha manifestado tácitamente su voluntad de denegar la confianza presentada. Si, por el contrario, el referido proceso se llevó a cabo al margen de las exigencias previstas para reconocer jurídicamente formada la voluntad del Congreso, entonces, deberá concluirse que no se ha exteriorizado la voluntad del Congreso de un modo jurídicamente válido, y que la confianza solicitada ha sido denegada fácticamente. ¿Cuál de estas dos situaciones se ha dado?

Las razones acompañan a la segunda posibilidad, pues aun cuando sea posible reconocer que al inicio se cumplieron las formalidades exigidas para que el Congreso exteriorice válidamente su voluntad, no parece que hayan sido cumplidas todas las exigencias previstas. Así lo demuestra la existencia de un recurso de nulidad (de la congresista Foronda) y un recurso de reconsideración (de la congresista Donayre) presentados contra el resultado de la elección del candidato Ortíz de Zevallos. Estos recursos precisamente cuestionan el cumplimiento de todos los requisitos previstos para sostener validez en el resultado y, consecuentemente, para afirmar que el Congreso de la República ha expresado válidamente su voluntad.

Si la voluntad del Congreso no se ha expresado según los cauces jurídicos previstos, entonces, no podrá ser dicho que jurídicamente ha expresado una voluntad. Y al no haber expresado una voluntad la consecuencia lógica es irremediable: no es posible reconocer la existencia de una voluntad tácita de negación de la confianza solicitada. Al no existir una tal voluntad tácita, significa que la denegación de la confianza ha ocurrido no jurídicamente, sino fácticamente.

VII. Conclusión: El presidente de la República ha incurrido en inconstitucionalidad

En respuesta a la cuestión planteada al inicio debe afirmarse que el presidente de la República ha disuelto el Congreso sobre la base de una norma constitucional no existente. El Congreso ha manifestado fácticamente y no jurídicamente su voluntad por lo que jurídicamente no se ha producido una denegación de confianza al gabinete Del Solar. Siendo así, no se ha producido la segunda negación de confianza necesaria para disolver el Congreso de la República, consecuentemente la decisión de disolverlo contraviene la norma N134 arriba formulada y, por tanto, es inconstitucional.

 


[*] Luis Castillo Córdova es profesor de Derecho Constitucional, de Derecho Procesal Constitucional y de Argumentación Jurídica en la Universidad de Piura.

[**] Un análisis más extenso del mismo autor se publicará en Gaceta Constitucional N.° 42, octubre 2019.

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