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Transporte público e informalidad

Transporte público e informalidad

El autor refiere que la informalidad en el transporte es un grave problema. Asimismo, señala que los recientes actos de violencia revelan la necesidad de que la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao asuma sus competencias a la brevedad.

Por Rodrigo Jiménez Hoyos

viernes 29 de noviembre 2019

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En los últimos días se ha expuesto la informalidad del transporte público en su máxima expresión con manifestaciones violentas de supuestos transportistas reclamando ser reconocidos por la autoridad que busca regular y controlar este vital servicio. Esta situación no debería ser una novedad entre nosotros pues en nuestro país una de las características del servicio de transporte de pasajeros ha sido y es la informalidad.

Es indudable que las cosas tienen que cambiar en este servicio vital para la población de Lima y Callao y para ello la necesidad de un Sistema Integrado de Transporte (SIT), establecido por la Ley 30900, es una de las soluciones más inteligentes que se han dado en los últimos tiempos, luego de años de postergarse el problema y de decisiones erráticas, fragmentadas e inconexas.

El origen del caos del transporte en nuestra ciudad ha sido la falta de un régimen de gestión común que fue dispuesto por el artículo 17.2 de la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre. Tanto la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), como la Municipalidad Provincial del Callao, no lograron ponerse de acuerdo para gestionar el transporte en una ciudad conurbada, generando mala calidad del servicio y congestión de vías ya saturadas. Mientras se esperaba llegar a acuerdos, la autoridad no concesionaba las rutas en los plazos ordinarios de concesión (diez años de acuerdo a la Ordenanza 104 y luego la 1365), otorgando licencias temporales de uno o dos años, que no permitían desarrollar emprendimientos empresariales serios para renovar la flota vehicular y hacer que los conductores y cobradores dejen de ser comisionistas. De alguna forma la autoridad alentó  lo que se llamó la guerra del centavo, es decir, la instauración de pseudo empresas de transporte, integradas por agentes rentistas dueños de unidades de transporte que operan con comisionistas (choferes), que deben ganarse el día compitiendo con sus colegas de ruta de la propia empresa. Así se pueden entender las irracionales carreras de combis y la terrible secuela de muertes y accidentes que sufrimos todos los días.

La historia del transporte ha sido difícil por la falta de decisiones para enfrentar el problema. Fujimori liberalizó el transporte con el Decreto Legislativo 651 de 1991, que estableció la libertad de tarifas y circulación, inaugurando así la entrada de las famosas combis. Su gobierno apostó por dar la responsabilidad del transporte al sector privado, no ratificando que el transporte era un servicio público. Ello se ratifica con la Ley 27181 de 1999, siendo que recién con la Ley 30900 se califica al transporte urbano de pasajeros como un servicio público.

Alberto Andrade fue el primer alcalde en plantear el reordenamiento del transporte urbano con la Ordenanza 104 de 1997, Reglamento del Servicio Público de Transporte Urbano e Interurbano, desarrollando las competencias municipales en esta materia conforme al artículo 195 numeral 8 de la Constitución. Precisa esta Ordenanza que el servicio de transporte se efectúa por licitaciones de rutas que deben fijar las condiciones del servicio como flota, tipo de unidad, ruta, horarios, entre otras especificaciones. Pero Andrade se enfrentó a un sector desregulado por años y altamente informal que desafió a la autoridad, usando todo lo que estuvo a su alcance para frenar sus efectos, como enfrentar a alcaldes de municipalidades vecinas (Huarochirí y Callao), y aún a jueces que otorgaban medidas cautelares para autorizarlos a circular por la ciudad afectando el propósito ordenador. En parte esto se solucionó con cuatro procesos competenciales ante el Tribunal Constitucional, el último de los cuales concluyó con la STC 054-2004-PI/TC.

La MML, con el objetivo de reordenar el transporte, desarrolló una masa crítica en materia de transporte con una regulación importante y la creación de órganos a cargo de gestionar el transporte, como la Gerencia de Transporte Urbano y PROTRANSPORTE. Entre las normas más importantes que ha emitido la corporación municipal destacan: La Ordenanza N° 1142 de mayo de 2008, relacionada con el Metro de Lima (Tren eléctrico) y que declara zona intangible para los servicios de transporte público, el área de influencia de la Línea 1. Otra, es la Ordenanza N° 1613 de junio de 2012, que aprobó el Sistema Integrado de Transporte Público de Lima Metropolitana y que aprueba el Plan Regulador de Rutas. Esta Ordenanza es interesante pues fija el ámbito de interés en la persona y la movilidad urbana, invocando un nuevo concepto.

Otra Ordenanza importante es la N° 1769 de enero de 2014, que regula el Sistema de Corredores Complementarios del Sistema Integrado de Transporte Público de Lima Metropolitana. Del mismo modo la Ordenanza N° 1876 de enero del 2015 que aprueba el Sistema de Rutas del Servicio de Transporte Regular de Personas en Lima Metropolitana.

Sin duda que el Corredor Segregado de Alta Capacidad (COSAC I) o Metropolitano, es una de las soluciones más valiosas para la ciudad. Su creador también fue el alcalde Andrade y fue regulado por el alcalde Castañeda por la Ordenanza 873 y ha venido siendo implementado por las sucesivas administraciones, pero con falta de prolijidad para lo cual solo un dato: Si bien el Metropolitano se concesionó por doce años e inició operaciones el 2010, el plazo de concesión técnicamente aún no se inicia debido a que las obras no han culminado (el Metropolitano acaba hoy en Naranjal y su último paradero debe terminar en ChimpuOcllo en Carabayllo, faltando diez kilómetros para su terminación). Esto debería dar lugar a una seria reflexión.

La otra gran infraestructura de transporte que tenemos en la ciudad es el Tren Eléctrico, cuya Línea 1 se inauguró en el 2011 y la segunda etapa el 2014, y que cuenta con una extensión de 34 kilómetros. Es una infraestructura que demoró 24 años en construirse. Desde el 2014 está en construcción la Línea 2 debiendo culminarse en el 2014. A la fecha tiene el 25% de avance. Se estudian otras líneas adicionales.

Sin embargo, ambos sistemas masivos de transporte no cubren todos los servicios, pues apenas llegan al 6.81% del total de viajes que ocurren de la ciudad (COSAC 4.50% y el Metro de Lima 2.31%). Los buses, combis, cousters y mototaxis cubren el 58.71% de viajes. Los taxis, en su mayoría informales, cubren el 31.27% del total de viajes (datos de Fundación Transitemos, 2018).

Uno de los problemas que tenemos es que ambos sistemas masivos son gestionados por autoridades distintas y poco coordinadas. Como demostración de esta carencia de coordinación digamos que el COSAC II, que era un proyecto de PROTRANSPORTE para crear otra Línea de Este a Oeste de la ciudad, tuvo que ser suspendido pues se superponía a la Línea 2 del Metro luego de avanzados los estudios de preinversión, lo que tiró por la borda miles de soles en estudios. Pero no solo eso, durante la administración de la alcaldesa Villarán se gestó otra solución importante con los llamados corredores que no se han expandido; además, se desarrolló el concepto del bus patrón, una propuesta que buscaba estandarizar las flotas, estableciendo capacidad, medidas y que planteaba estrictas medidas ambientales. El alcalde Castañeda sepultó esto.

La cada vez más crítica situación del transporte público de pasajeros, evidencia que la autoridad municipal no podía encargarse de este problema, lo que explica por qué las cosas han estado tan mal en el sector transporte. Ello justificó plenamente que se haya expedido la Ley N° 30900, que crea la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU) y que, el propio alcalde de Lima Jorge Muñoz, haya aceptado plenamente que esta competencia sea retirada de sus atribuciones, para pasar a una autoridad central que tendrá la gran responsabilidad de implantar el SIT para la ciudad. La expectativa es grande siendo que tiene por objeto según su ley de creación: “garantizar el funcionamiento de un sistema integrado en Lima y Callao que permita satisfacer la necesidad de traslado de personas de manera “eficiente, sostenible, accesible, segura, ambientalmente limpia y de amplia cobertura…”.

La ATU en cuanto a su organización funciona por un Consejo Directivo conformado por ocho miembros, designados por un período de cinco años. Cuatro del lado del Poder Ejecutivo y cuatro de la autoridad municipal. Ciertamente el control lo tiene el gobierno al tener la presidencia y voto dirimente.

Es un organismo técnico especializado a cargo de la planificación, coordinación, fiscalización, sanción y gestión del transporte público para las provincias de Lima y el Callao. No es organismo regulador, que como señala el artículo 32° de la Ley N° 29158 Ley de Organismos Reguladores, debiendo señalar que quizás este es uno de los aspectos que falta completar en la estructura para poder garantizar el adecuado funcionamiento del transporte y asegurar la cobertura de atención y derechos de los usuarios.

La informalidad en el transporte es el principal problema que tenemos que enfrentar y la ATU hoy es la alternativa. Los problemas violentos de los últimos días nos revela la necesidad de darle velocidad a la ATU para que asuma sus competencias. Es un problema urgente y que lo padecen millones de pobladores en la ciudad.  De hecho se aprecia que ya estamos fuera del plazo otorgado por la Octava Disposición Complementaria Final de la Ley 30900 establece que la Municipalidad Metropolitana de Lima y la Municipalidad Provincial del Callao deben transferir a la ATU en 90 días el acervo documentario, bienes muebles e inmuebles, pasivos, obligaciones, contratos, recursos y personal.  Se entiende lo complejo de estos procesos, pero también esperemos que la ATU entienda que cada vez tiene menos tiempo para dar resultados.

Solo una cuestión más que puede entrar a desajustar más las piezas en este panorama complejo es el hecho que en el Tribunal Constitucional se encuentra desde el 1 de marzo una demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad del Callao (Exp. 008-2019-AI/TC), contra el recorte de facultades decretada por la Ley 30900 al crearse la ATU. La vista ya fue y entendemos que la sentencia estaría por salir. Esperemos que no perturbe el objetivo de racionalizar, ordenar y formalizar en transporte urbano de pasajeros.

 


[*] Rodrigo Jiménez Hoyos es abogado y master en Derecho de los Sectores Regulados por la Universidad Carlos III, España.

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