Hechos materia de un caso hipotético

“Un miembro de la Policía Nacional (mujer), que después de sus horas de labores en su centro de trabajo, lleva a sus hijos al mencionado lugar mientras ella terminaba unos trámites; acabado momentos después, uno de sus hijos le comunica que había sido ultrajado sexualmente por el capitán de la policía.

Ante esta noticia, como era de esperarse, reaccionó de manera inesperada con el capitán, en insultos y agresiones. Para esto, el capitán de la policía le inicia un proceso administrativo sancionador en la inspectoría, en la que se le demanda por falta a la autoridad y, en suma, por divulgar actos institucionales y agresión a su superior.

Con fecha 30/05/2019, se emite una orden de cambio de comisaría, con la peculiaridad de que en un primer momento se lo comunican de manera verbal, sin emitirle ningún documento, con lo cual a la policía le es indiferente y sigue en sus labores respectivas hasta el día 05/06/2019, en la que es notificada con la orden por escrito y firmada por ella en ese momento. Sin embargo, el capitán de la policía le cuestiona por qué no se había retirado antes, si ya tenía conocimiento de la orden con anterioridad.

En consecuencia, el capitán superior la denuncia por desobediencia a la autoridadˮ.

Análisis de la controversia

En el análisis del siguiente caso, es necesario recurrir a las nociones especiales del acto administrativo y de orden legal, como el artículo 1.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG), que lo define como “la declaración de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concretaˮ.

Para el profesor García de Enterría, el acto administrativo sería la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo realizada por la administración pública en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. Para el autor español, es toda manifestación de voluntad de un órgano del Estado, sea este administrativo, legislativo o judicial, con tal de que el contenido del mismo sea de carácter administrativo. El acto administrativo supone el ejercicio de actividades o casos concretos, de ahí que todo acto que tenga carácter general o abstracto no será un acto administrativo, pero podrá ser un acto de la Administración.

De ello, además se plantea la materialización de la facultad de las entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a sus respectivos destinatarios, y me refiero al procedimiento administrativo sancionador o llamado también la potestad sancionadora disciplinaria que recae en el personal de las entidades normadas por esta materia.

Sin embargo, en el Perú, y tomando nuevamente como referencia la Ley 27444, las declaraciones de las entidades, en el marco de normas de Derecho Público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. Y a pesar de ello, no son actos administrativos los actos de administración interna de las entidades (órdenes de cambio), destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad (Policía Nacional del Perú, a través de sus reglamentos). Sin embargo, lo afirmado líneas arriba no parece encajar con el artículo 1.1 de la LPAG. Hay que tener en cuenta que el acto de administración interna también produce efectos jurídicos: la misma ordenación de sus funciones en un régimen de actividad pública, respecto a su personal de servicios, lo hace proclive a generar en ellos efectos jurídicos relevantes, a pesar de no ser efectos directos ni externos por la administración pública respectiva.

En el caso de los doctores Víctor Baca y Antonio Abruña, pese a que, para algunos autores, ellos sostienen que solo son actos administrativos aquellos que producen efectos jurídicos directos sobre los administrados, aunque sean administrados cualificados. En consecuencia, excluyen del concepto de acto administrativo: a) los que no producen efectos jurídicos (felicitaciones informales, pésames, etc.); b) los que solo producen efectos jurídicos indirectos en los administrados, en general denominados actos de trámite (dictámenes, informes, propuestas); c) los que producen efectos directos sobre los titulares de los órganos administrativos o los funcionarios y empleados públicos como consecuencia de las relaciones jerárquicas o de mando y dirección (circulares, instrucciones y órdenes). Algunos autores excluyen, en general, todos los actos de relaciones interorgánicas, que son propiamente internos, e incluso los actos de relaciones intersubjetivas, que son actos externos[1].

Lo relevante en el acto administrativo es que sea una declaración que produzca efectos jurídicos (el acto tiene efectos jurídicos dependiendo de sus consecuencias), con independencia de que estos sean directos o indirectos. Lo esencial es que el acto tenga los elementos exigidos para que se le reconozca como tal, después será o no impugnable, directa o indirectamente (cfr. nuevamente el artículo 206.2 de la LPAG). El acto administrativo interno es, por tanto, aquel que tiene por destinatario al propio sujeto que lo expide (relación reflexiva). Su contenido suele ser de organización o de trámite, o de mando y dirección a los subordinados en la organización.

En definitiva, todo ello para desvirtuar que la orden no sea considerada como un acto administrativo, más aún cuando conviene que esto no sea así, para —desde que se vea como un acto de plenos efectos jurídicos— uno lo pueda desacreditar a partir de su ineficacia, y no en su validez, como se puede pensar en un primer momento. 

Por otro lado, la aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación del ejercicio de la potestad sancionatoria de la administración pública. Como toda potestad, no obstante, en el contexto de un Estado Constitucional, está condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, los principios constitucionales y, en particular, de la observancia de los derechos fundamentales. Al respecto, debe resaltarse la vinculatoriedad de la administración en el proceso administrativo disciplinario, al irrestricto derecho del debido proceso y, en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de los principios de la potestad sancionadora administrativa (tales como: legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, tipicidad, debido procedimiento, causalidad y el non bis in idem) que lo conforman, en virtud de lo establecido en el artículo 230 de la LPAG.

Así las cosas, queda claro que el fundamento de la eficacia de los actos administrativos, mismos que poseen los actos jurídicos para producir las consecuencias legales de toda clase, que conforme a su naturaleza deben de producir, consolida una situación jurídica o derechos del administrado o destinatario. Si bien la consecuencia típica es la ejecutividad y la ejecutoriedad (artículo 192 de la LPAG), cada acto administrativo tiene sus efectos propios, tales como la habilitación para ejercer alguna actividad, en caso de las licencias y autorizaciones, existencia de obligaciones, como el caso de una orden (actos de gravamen).

Un acto administrativo carece de eficacia mientras no sea notificado a su destinatario o publicado, pero en cambio, no por ello se encuentra privado de validez. La transmisión (en cualquiera de sus formas) constituye la condición jurídica para iniciar la eficacia del acto administrativo. El objetivo, el fin, se concreta desde el momento en que el interesado a quien va dirigido toma conocimiento efectivo de su existencia. Es entonces cuando la actuación adquiere eficacia, no antes ni después.    

Sin embargo, muchos han hablado de que, en el presente caso, la policía tuvo el conocimiento verbal de su orden de cambio, lo cual es confuso y discutible por cuanto la Ley 27444 expresa de la eficacia de los actos favorables a su destinatario, que se entenderá eficaz desde su emisión misma (como lo podría ser enterarse verbalmente de la orden) y no desde la notificación. Y de ello agregado a que no se puede pensar ni siquiera en la dispensa de la notificación, pues la emisión de la orden no se configuró en una situación presencial del destinatario, ni mucho menos acta que acredite una situación procedimental como la dicha anteriormente; todo implica que desde ya se ve descartado el recurrir al artículo 19.1 de la LPAG. No obstante, el profesor Morón Urbina deja abierta la duda en el artículo 19.2 del mencionado dispositivo legal, que expresa que será dispensada la notificación, si es que su destinatario tomara conocimiento del acto respectivo mediante acceso directo y espontáneo del expediente (que podría entenderse por cualquier medio, sea este verbal o escrito), lo que generaría como sustento que la policía sí conocía efectivamente de su orden de cambio y de los cargos que se le formulan (formalmente), y que pese a ello, no cumplió con la orden.   

Pero para contrarrestar esta afirmación, hay que analizar que en su procedencia no basta la simple alegación o argumentación que el conocimiento se ha producido por la parte. Es necesario contar con la documentación que evidencie de modo objetivo la toma de conocimiento del destinatario, para que la administración pueda afirmar su dispensa de la obligación de notificar el acto. Y para nuestro caso, entonces de nada serviría haberle notificado por escrito cuando ya conocía verbalmente de la orden. Por eso de otro modo, se estaría dando la posibilidad para la existencia de las notificaciones verbales que nuestro ordenamiento rechaza.

Por otro lado, y para concluir, se encuentra el argumento del derecho de defensa, que constituye un derecho fundamental de naturaleza procesal que conforma el ámbito del debido proceso. En cuanto derecho fundamental, se proyecta como principio de interdicción de ocasionarse indefensión y como principio de contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica de algunas de las partes de un proceso administrativo disciplinario.

En el presenta caso, se estima lesionado, entonces el derecho de defensa, si es que tomamos como inicio de eficacia del acto administrativo: el conocimiento verbal, pues en la medida que la omisión de proveer la orden de cambio de comisaría que sustentaba una sanción propuesta no permitió que el demandante conociera los exactos términos de la forma en que el órgano investigador o inspectora había analizado los cargos atribuidos y su responsabilidad en las infracciones imputadas.

Reflexión final

El  acto administrativo es válido cuando ha sido emitido por un órgano competente que aplica las normas pertinentes y se pronuncia sobre el fondo del asunto que incide en el ámbito de los derechos y deberes del administrado, pero que recién surtirá efectos para él, cuando tenga conocimiento del acto administrativo a través de la notificación; es decir, la misma no es un procedimiento administrativo independiente del acto que comunica, ni tampoco es un elemento de validez del mismo, sino una condición para que genere sus efectos sobre los administrados (una condición de eficacia); y lo señalado tiene respaldo, al menos en el Perú, en la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General.

La actividad de los órganos públicos se concreta en una serie de actos combinados entre sí por un efecto jurídico único, que busca asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general, mediante la adopción de las medidas y decisiones necesarias por los órganos de la Administración Pública. Por consiguiente, la notificación es una condición de eficacia de los actos administrativos y que la falta de la misma genera el no nacimiento de sus efectos jurídicos sobre sus destinatarios