Sobre la base de dos importantes investigaciones denominadas “Las Reformas Electorales en América Latina (1978-2015)”, elaborada por Flavia Freidenberg (Argentina) y Tomáš Došek (República Checa); y “Las Reformas Político-Electorales en América Latina (2015-2018)”, elaborada también por Flavia Freidenberg y Cristhian Uribe Mendoza (México), respectivamente, presentaré algunos de los más importantes hallazgos que ambos trabajos exponen sobre las Reformas Políticas – Electorales en América Latina.

Así, debemos partir señalando que América Latina es la región del mundo que más reformas electorales ha realizado en las últimas cuatro décadas. A diferencia de otras regiones en donde las élites han sido conservadoras y resistentes al cambio, los países latinoamericanos han impulsado al menos 265 reformas en sus Sistemas Electorales entre 1978 y 2018.

Además, los veintitrés (23) nuevos cambios realizados entre los años 2015-2018 se han focalizado princi­palmente en corregir los efectos no esperados de las reformas electorales previas y, en algunos casos, en ampliar derechos de sectores subrepresentados.

Asimismo, se argu­menta que dichos procesos han sido impulsados de espaldas a la ciudadanía por la dirigencia de los partidos; que los temas de las reformas son similares a los que se impulsaron en el período 1978 – 2015 (lo que podría considerarse como reformas de continuidad); que los ritmos de reforma mantienen a los países como fueron clasificados en investigaciones previas (México, Perú y Ecuador como los sistemas hiperacti­vos o más reformistas, agregándose únicamente República Dominicana en el período 2015 – 2018) y que la actual agenda reformista carece de propuestas innovadoras que permi­tan vislumbrar nuevos caminos para el fortalecimiento de la democracia en la región.

Entonces, sobre la base de ambas investigaciones, estamos en condiciones de responder las siguientes preguntas:

¿Cómo se originan y de dónde surgen las reformas electorales?

Las expli­caciones pueden ser endógenas o exógenas. Por un lado, la literatura compa­rada sostiene que las reformas electorales son respuestas parroquialistas, internas, resultado de la experiencia de cada país. El origen de estos cambios en las leyes y/o el orden constitucional es endógeno. Por otro lado, cada vez más la literatura se refiere a que las reformas son resultados de presiones de difusión internacional de ideas y políticas. El origen de estas reformas es exó­geno, producto de la moda y la presión de agentes externos.

¿Quiénes impulsan las reformas electorales?

Las respuestas endógenas tienen a los partidos políticos y a sus dirigentes como actores impulsores de las reformas electorales, ya sea desde el Poder Ejecu­tivo, desde el Legislativo o desde las dirigencias partidistas por fuera del ámbito ejecutivo y/o legislativo.

Una gran cantidad de las reformas han sido más bien parches e intercambios entre partidos para satisfacer intereses partidistas, producto de negociaciones entre élites políticas, más que resultado de evaluacio­nes profundas sobre las debilidades (técnicas) del sistema electoral. Muchas de las reformas buscaron obtener beneficios concretos a favor del partido en el poder, sujetas a los cambios de la coyuntura sin pensar en el largo plazo, o fueron resultado de las presiones de la opinión pública.

El Poder Ejecutivo: En el período 2015-2018, los partidos impulsaron la mayoría de proce­sos de reforma electoral en la región. En países como Argentina, Colombia y Chile, las reformas fueron promovidas directamente desde el Poder Ejecutivo a través de sus bancadas legislativas con el fin de sacar adelante proyectos de reforma en materia de igualdad de género, eliminación de la reelección presi­dencial o rediseño del sistema electoral.

El Poder Legislativo (acuerdos partidarios): En otros casos, las reformas fueron producto de acuerdos entre partidos en el Congreso. Por ejemplo, en Guate­mala los diputados lograron generar consenso para aprobar el voto desde el extranjero con el fin de que más de dos millones de connacionales que viven en el exterior puedan elegir presidente y vicepresidente; no obstante, rechaza­ron una enmienda que buscaba permitir el voto desde el extranjero para legis­ladores de la lista nacional y del Parlamento centroamericano.

Otros Actores: En algunos países, el poder judicial, los medios de comunicación de masas, la ciudadanía por medio de la presión de la opinión pública, las autoridades electorales (administrativas y/o jurisdiccionales), las organizaciones regionales e internacionales que promueven determinadas innovaciones en materia electoral y los actores transnacionales han sido impulsores de las reformas. El profesor Gallagher incluso se refirió al descontento generalizado de la ciudadanía como uno de los motores del cambio, dado que puede ser descrito como una «polilla» que socava los cimientos del sistema electoral hasta que consigue reformarlo.

En este sentido, es posible afirmar que la comunidad internacional y los organismos electorales (jueces o funcionarios) tuvieron un papel preponderante al generar recomen­daciones o impulsar los procesos de reforma electoral en el período 2015-2018.

¿Participan los ciudadanos en las reformas electorales?

Un elemento común que se mantiene presente es que los procesos de reforma electoral conti­núan haciéndose sin la participación directa de la ciudadanía en la elaboración de los diagnósticos, en la identificación de los problemas y en la manera en que se decide cuál es la reforma que implementar.

De los diez países de la región analizados en el período 2015-2018, en la mayoría de ellos las élites partidistas tomaron la decisión del momento de la reforma y del contenido de la misma sin la participación ciudadana. La excepción en ese sentido en estos tres años ha sido el caso de Ecuador, que fue el único que consultó a la ciuda­danía sobre su posición frente a la reelección indefinida que había aprobado Correa.

Pese a ello, la movilización ciudadana ha estado presente en el fondo de la discusión reformista de algunos países, particularmente en cuanto a la reivindicación de los derechos políticos de los grupos subrepresentados. Por ejemplo, la discusión del proyecto sobre igualdad de género en Argentina se dio en el contexto de amplias movilizaciones de mujeres que reclamaban el cese de los feminicidios y criticaban la escasa participación femenina en el gabinete del presidente Mauricio Macri.

¿Aprendemos de las reformas electorales de nuestros vecinos?

Una de las evidencias más claras de que las élites latinoamericanas y la ciudadanía hacen poco caso a lo que ocurre en otros países de la región, según lo expuesto en ambas investigaciones, es el hecho de copiar reformas sin atender las consecuencias negativas que estas generan. Un ejemplo claro en ese sentido tiene que ver con las reformas hacia el voto preferencial con el objetivo de quitar el poder de oferta a los partidos. Las experiencias negativas relacionadas con el voto preferencial en países como Ecuador, donde se hiperfragmentó la oferta partidista ocasionando el colapso del sistema de partidos o Perú, donde ocurrió lo mismo, no han servido de lección para otros países como El Salvador (2013) u Hon­duras (2015), que realizaron reformas en ese mismo sentido sin evaluar las experiencias comparadas.

Por último, ¿son los sistemas de partidos menos institucionalizados los más reformistas?

La respuesta es no, ya que, por un lado, países con baja institucionalización de las organizaciones partidistas, como Perú y Ecuador, muestran un alto nivel reformista mientras que un país como Guatemala, con los partidos menos institucionalizados de la región, evidencia un reformismo limitado. Por otro lado, Uruguay -con partidos políticos muy institucionalizados- tiene menores niveles de activismo reformista, mientras que México -con organizaciones partidistas bastante institucionalizadas- tiene niveles de reformismo tan altos como Perú, que es uno de los casos de hiperactivismo reformista. Tampoco parecen asociados a los niveles de calidad de la democracia. Los casos con pocas reformas (Uruguay, por un lado, y Paraguay, por el otro) tienen niveles de desarrollo institucional y calidad de la democracia muy disímiles, por lo que no puede asociarse unas variables con otras.

[*] Rafael Rodríguez Campos es abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Cuenta con un Título de Post Grado y estudios de maestría en Ciencia Política y Gobierno en la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP. Cuenta con un Título de Especialista en Justicia Constitucional, Interpretación y Aplicación de la Constitución en la Universidad Castilla – La Mancha (Toledo – España). Es Candidato a Máster en Derecho Constitucional en la Universidad Castilla – La Mancha (Toledo-España). Ha sido Profesor de Derecho Electoral, Ciencia Política e Historia de las Ideas Políticas en la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de Porres (USMP). Ha sido Observador y Representante Electoral Internacional en Colombia, Ecuador, Bolivia y México y Uruguay. Ha sido miembro del Comité de Coordinación Electoral del Sistema Electoral Peruano entre los años 2015 a 2019. Ha sido Secretario General Titular del RENIEC.