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¿Es legal que se destine la Plaza de Acho para atender a personas vulnerables ante el contagio del coronavirus?

¿Es legal que se destine la Plaza de Acho para atender a personas vulnerables ante el contagio del coronavirus?

El autor analiza la controversia suscitada a raíz de que la Beneficencia Pública cedió la Plaza de Acho a la Municipalidad Metropolitana de Lima, con el fin albergar a personas indigentes que pudieran estar expuestas al contagio del COVID-19. Es de su opinión que legalmente no existe impedimento para que dicho bien cultural, de propiedad de la Beneficencia Pública, pueda ser destinado con ese propósito, por cuanto se ajusta a su fin de protección a personas en situación de vulnerabilidad. No obstante, el autor desarrolla una serie de variables de las que también dependerá la legalidad del acuerdo.

Por Alan Pasco Arauco

miércoles 1 de abril 2020

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En los últimos días ha surgido una controversia entre la Municipalidad Metropolitana de Lima (la “Municipalidad”) y la Asociación Cultural Taurina del Perú (la “Asociación”) con relación a la posibilidad de que la Plaza de Acho (la “Plaza”) sea destinada temporalmente para darle cobijo a personas vulnerables e indigentes que viven en las calles y se encuentran, por ende, expuestos a contraer el coronavirus.

El análisis que ofrezco a continuación es estrictamente legal, por lo que dejaré de lado cuestiones de índole moral o humanitaria. No juzgaré si lo hecho por la Municipalidad y/o la respuesta de la Asociación se condicen con una visión humanista y solidaria que colocan al ser humano como centro de referencia de los intereses de la sociedad, sino más bien analizaré, desde el derecho inmobiliario, si la decisión de la Municipalidad encuentra un marco normativo favorable, teniendo en cuenta la respuesta brindada por la Asociación, en el sentido de que la Plaza forma parte del Patrimonio Cultural de la Nación, lo que (aparentemente) impediría destinarla al uso dispuesto por la Municipalidad.

Quisiera dejar por sentado que las premisas de las cuales parte este análisis son dos: (i) la Plaza es de propiedad de la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana (la “Beneficencia”); y (ii) la Plaza tiene la condición de Bien Cultural, o lo que es lo mismo, forma parte del Patrimonio Cultural de la Nación.

Asimismo, quiera dejar en claro que el comentario que ofrezco no analiza el impacto que podría generar el uso que la Municipalidad le dé a la Plaza, sobre los contratos que sobre dicho bien tiene celebrados la Beneficencia a favor de terceros [1].

Comencemos:

Primero: ¿El que un bien forma parte del Patrimonio Cultural impide que sobre el mismo exista un régimen de propiedad privada o estatal?

La respuesta es no. En este sentido, el artículo 21° de la Constitución Política de 1993 es claro cuando señala que “los bienes culturales (…) son patrimonio cultural independientemente de su condición de propiedad privada o pública”, sin perjuicio de que “están protegidos por el Estado”.

Por su parte, la Ley 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación (“Ley del Patrimonio Cultural”), establece con claridad que los bienes del Patrimonio Cultural de la Nación pueden ser de propiedad pública o privada, sin embargo, “están sujetos a las medidas y limitaciones que establezcan las leyes especiales para su efectiva y adecuada conservación y protección” (art. 3°).

Es decir, el propietario de un Bien Cultural podrá seguir ejerciendo las facultades propias del dominio, pero el Estado asume sobre el bien un rol protector, que se ve reflejado en ciertas limitaciones que se le imponen a dicho propietario (más adelante veremos cuáles son estas limitaciones).

Segundo: ¿Bajo qué reglas la Beneficencia ejerce su derecho de propiedad sobre la Plaza?

De acuerdo con el artículo 3° del Decreto Legislativo 1411, “Decreto que regula la naturaleza jurídica, funciones, estructura orgánica y otras actividades de las sociedades de beneficencia” (“Ley de Beneficencias”), las beneficencias “son personas jurídicas de derecho público interno”. Y en lo que se refiere al modo en que éstas ejercen propiedad sobre sus bienes, el artículo 19° establece que los bienes de propiedad de las beneficencias “tienen los mismos atributos y calidades de los bienes del Estado”.

Y si echamos un vistazo a la normativa de bienes del Estado (Ley 29151 o Ley SBN [2] y su Reglamento), observaremos que allí se reconocen una serie de figuras contractuales que las entidades del Estado pueden utilizar para ejercer la propiedad sobre sus bienes, y a algunas de las cuales la Municipalidad y la Beneficencia se habrían podido acoger para poder destinar la Plaza al fin previsto (por ejemplo, la cesión en uso, usufructo, arrendamiento).

Tercero: ¿Qué limitaciones establece la Ley de Beneficencias para que estas últimas puedan celebrar contratos sobre los bienes de su propiedad?

El artículo 20 de la Ley de Beneficencias establece que “Los actos de administración respecto de los bienes inmuebles de las beneficencias son válidos siempre que se destinen al cumplimiento de su finalidad o generen ingresos que contribuyan con dicho propósito y se rigen por el Código Civil”.

Primero debemos saber qué significa un “acto de administración”, para lo cual el literal a) del artículo 2.3 del Reglamento de la Ley SBN acude en nuestro auxilio [3]: “son aquellos actos a través de los cuales se ordena el uso y aprovechamiento de los bienes como: usufructo, arrendamiento, afectación en uso, cesión de uso, comodato, declaratoria de fábrica, demolición y otros actos que no impliquen desplazamiento de dominio”. Es decir, cualquiera de esos actos que la Beneficencia hubiese celebrado sobre la Plaza en favor de la Municipalidad, será plenamente válido si es que con ello se cumple con la finalidad de la Beneficencia.

¿Y cuál es la finalidad de la Beneficencia? El artículo 2° de la Ley de Beneficencias nos dice que aquella consiste en “prestar servicios de protección social de interés público en su ámbito local provincial, a las niñas, niños, adolescentes, mujeres, personas con discapacidad y personas adultas mayores que se encuentren en situación de riesgo o vulnerabilidad”.

Entonces, si la Ley de Beneficencias permite que éstas destinen sus bienes para el cumplimiento de sus finalidades, y una de dichas finalidades es brindar protección a personas que se encuentran en situación de riesgo o vulnerabilidad, ¿alguien podría argumentar que lo hecho por la Beneficencia atenta contra la Ley que la rige? La respuesta es obvia. 

Cuarto: ¿Qué limitaciones establece la Ley del Patrimonio Cultural para que el propietario de un Bien Cultural pueda ejercer su dominio?

El artículo 20 de la Ley del Patrimonio Cultural establece como “restricciones básicas al ejercicio de la propiedad de Bienes Culturales” los siguientes:

  • Desmembrar partes integrantes de un bien mueble o inmueble integrante del Patrimonio Cultural de la Nación.
  • Alterar, reconstruir, modificar o restaurar total o parcialmente el bien mueble o inmueble, sin autorización previa del Instituto Nacional de Cultura en cuya jurisdicción se ubique.

De la información con la que se cuente, ¿es posible concluir que el acuerdo al que han llegado la Municipalidad y la Beneficencia implica ejecutar sobre la Plaza alguno de dichos actos? La respuesta es no, por lo tanto, destinar la Plaza como lugar de cobijo para personas de escasos recursos, buscando que el coronavirus no los alcance, no califica como un uso que se encuentre prohibido por la normativa de Bienes Culturales.

Sin perjuicio de ello, debemos tener en cuenta dos cuestiones:

  1. De acuerdo con el artículo 22.1 de la Ley del Patrimonio Cultural, “toda obra pública o privada de edificación nueva, remodelación, restauración, ampliación, refacción, acondicionamiento, demolición, puesta en valor o cualquier otra que involucre un bien inmueble integrante del Patrimonio Cultural de la Nación, requiere para su ejecución de la autorización del Ministerio de Cultura”.

 

No tengo mayores alcances sobre el tipo de adecuaciones o implementaciones que la Municipalidad está llevando a cabo en la Plaza para poder destinarla como centro de cobijo, pero en caso dichas adecuaciones califiquen como “obra de edificación” [4], se requeriría la aprobación del Ministerio de Cultura (pero sin que ello signifique una imposibilidad para destinar la Plaza al fin ya descrito).

  1. De igual forma, el artículo 29° del Reglamento de la Ley del Patrimonio Cultural, establece que “las ordenanzas, resoluciones, acuerdos y reglamentos emitidos por las municipalidades que se refieran a bienes culturales inmuebles, requieren opinión previa favorable del Instituto Nacional de Cultura (INC), en caso contrario serán nulos de pleno derecho”.

 

Es decir, en caso el acuerdo entre la Municipalidad o la Beneficencia se hubiese plasmado en alguna de dichas normas o documentos, tendría que haber contado con la opinión previa y favorable del INC.

QUINTO: ¿DEBEN PRIMAR LAS LIMITACIONES AL EJERCICIO DE LA PROPIEDAD SOBRE BIENES CULTURALES O EL INTERÉS PÚBLICO?

Finalmente, el artículo 3 de la Ley del Patrimonio Cultural señala que “el ejercicio del derecho de propiedad de los bienes culturales está sujeto a las limitaciones establecidas en las medidas administrativas que dispongan los organismos competentes, siempre y cuando no contravengan la Ley y el interés público”.

Nótese cómo la propia Ley del Patrimonio Cultural pone al interés público por encima de las limitaciones que cualquier medida administrativa pueda imponerle a la Beneficencia en el ejercicio de su derecho de propiedad sobre la Plaza. ¿Cuál es el interés público en el presente caso? La protección de personas en situación de riesgo o vulnerabilidad, por la eventualidad de que puedan contraer el coronavirus. ¿Y esta es una situación que afecte al interés público (es decir, a todos los ciudadanos) o solo al grupo poblacional que sufre el estado de vulnerabilidad?  En el escenario actual, que es uno de contagio masivo e inmediato, hablar de estado de vulnerabilidad de un sector poblacional determinado es hablar de estado de vulnerabilidad de todos nosotros. Esto significa que cualquier decisión sobre la Plaza que implique dotar de protección a las personas en estado de vulnerabilidad o riesgo, representa un interés público, que debe primar sobre cualquier limitación que, a nivel administrativo, se le pretenda imponer a la Beneficencia en el ejercicio de su derecho de propiedad.

Conclusión:

Legalmente, no existe impedimento para que un Bien Cultural de propiedad de una persona jurídica de derecho público (como lo es la Beneficencia) pueda ser destinado para cumplir los fines para los que esta última fue creada (y que en el caso de la Beneficencia consiste en proteger a personas en situación de riesgo o vulnerabilidad). Sin embargo, dependerá de una serie de variables (por ejemplo: 1) el tipo de acuerdo al que hayan llegado la Municipalidad y la Beneficencia; 2) las normas que hubiesen sido expedidas para darle sustento a dicho acuerdo; 3) el tipo de obras que la Municipalidad haya ejecutado sobre la Plaza para que ésta pueda ser destinada a la finalidad prevista), el que resulte necesario contar con la aprobación del Ministerio de Cultura y/o del INC.


[*] Alan Pasco Arauco es abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Magíster en Derecho Civil por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Docente de Derecho Civil en la UNMSM, Pontificia Universidad Católica del Perú, Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, y Universidad de Lima. Asociado del Estudio Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría. Colaborador permanente de «Gaceta Civil & Procesal Civil».

[1] En la página de la Asociación se hace referencia a un contrato de arrendamiento que la Beneficencia habría suscrito sobre la Plaza: http://perutaurino.blogspot.com/2020/03/es-la-plaza-de-acho-el-lugar-apropiado.html.

[2] Superintendencia Nacional de Bienes Estatales.   

[3] No olvidemos – como ya se dijo – que la normativa sobre la SBN es aplicable para el régimen de propiedad que ejercen las beneficencias sobre sus bienes.

[4] Para una definición de “obra de edificación” se puede revisar el numeral 2 del artículo 3 de la Ley 29090, Ley de regulación de habilitaciones urbanas y de edificaciones. 

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