Delimitación problemática

Hablar del Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y El Caribe, más conocido como el Acuerdo de Escazú, representa hoy una situación problemática y que ha polarizado a cierto sector de la sociedad peruana. En ese marco, analizaremos a continuación su contenido, ello a efectos de, sin entrar en mayores especulaciones, desarrollarlo y hacer un parangón con el contexto actual de nuestro ordenamiento jurídico en materia de protección ambiental en cada uno de los ámbitos a los que este se refiere.

De este modo, haremos algunas referencias a los principales argumentos que se han presentado en los discursos emitidos sobre el mismo, sobre todo a aquellos que consideran que su ratificación representaría limitaciones en la actuación soberana del Estado en materia ambiental.

---

Contexto social y político

Para entender el contexto en el cual surge este Acuerdo, es necesario ubicarnos en la realidad social y ambiental de los países de América Latina y El Caribe y, en lo que a nuestro ámbito concierne, el caso peruano. Así, nos ubicamos en un escenario en el que América Latina representa el 40% de los conflictos socioambientales del mundo[1], los cuales encuentran su origen en la realización de procesos de participación ciudadana que no posibilitan un involucramiento real de la población en la toma de decisiones públicas en materia ambiental, en específico, en el contexto de actividades extractivas.

Aunada a esta cifra, tenemos que, en Perú, a diciembre del año 2019, la Defensoría del Pueblo registraba 184[2] conflictos socioambientales, de los cuales 127 eran de tipo socioambiental[3], referidos al control, uso y/o acceso al ambiente y sus recursos en los que también pueden estar presentes componentes de índole política, económica, social o cultural[4].

Lo recurrente en América Latina, en general, han sido gobiernos con ideologías extremas y fuertes políticas extractivistas que han considerado al medio ambiente y a la Amazonía como fuente de recursos inagotables, en los que se ha evidenciado políticas que han flexibilizado los estándares ambientales con el objeto de promover la inversión privada a toda costa[5]. Podría referirse aquí el conocido lema que sin reparo alguno manifiesta la línea política extractivista del país: “Perú, país minero”.

Se han olvidado que “el ambiente no es un lugar ajeno a las condiciones sociales de vida del hombre, sino, por el contrario, es dependiente de las relaciones sociales que el hombre establece consigo mismo. [En este marco,] economía liberal, mercado de países desarrollados y subdesarrollados, pobreza, marginación y riqueza, son factores que necesariamente tienen que ver con el ambiente”[6].

Si bien el medio ambiente es un bien de todos y a la vez de nadie, siempre han existido quienes han tenido que asumir con los “daños colaterales”[7] en mayor medida que otros, no ha existido simetría ni diálogos horizontales para la toma de decisiones, ni un real involucramiento de los directamente afectados con este tipo de actividades, y quienes han erigido como defensores ambientales han sido violentados, criminalizados y hasta asesinados. Así, tenemos las lamentables cifras que al año 2018 mostraba Global Witness, que señalaban que “al menos 207 defensores de la tierra y el medio ambiente, entre ellos líderes indígenas, activistas comunitarios y ambientalistas, fueron asesinados en 2017”, de esta cifra, el 60 % de los asesinatos ocurrieron en América Latina[8].

El escenario descrito debe tenerse en cuenta, pues evidencia con claridad el contexto social y político que sirvió de base para propiciar discusiones y consensos por la cooperación internacional y la cohesión de los Estados por la defensa del medio ambiente, no solo a través de la firma y ratificación del Acuerdo de Escazú, sino de aquellas que, por ejemplo, se expresan en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Lejos de ser una “tendencia”, “discurso de moda” o “caballos de batalla” de las ONG o de “los ambientalistas”, como despectivamente se menciona en el medio, lo cierto es que globalmente atravesamos por una ofensiva y aguda crisis ambiental que debe ser abordada y afrontada, pues es una realidad que no solo es responsabilidad de las generaciones presentes y pasadas, sino una carga para con las del futuro.

---

Objeto de protección del Acuerdo

El Acuerdo de Escazú no es un tema circunstancial e improvisado, sino que tiene su origen en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo que data de 1992, en específico, en el principio 10, el cual recoge lo siguiente:

«El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes». (El resaltado es nuestro).

 

Si bien internacionalmente ya se había abordado la discusión a través de esta Declaración, pero al no tener fuerza vinculante y ante escenarios como los descritos en el apartado anterior, se opta por la elaboración de un acuerdo regional que pueda potenciar e implementar los derechos de acceso a la información, participación y justicia en asuntos ambientales. En ese marco es que desde el año 2012 hasta la apertura de firmas al Acuerdo, se celebraron en total cuatro reuniones en la etapa preparatoria y nueve en la de negociación, en las cuales se contó con la participación no solo de representantes de la sociedad civil, sino también por parte de diferentes Estados de América Latina y El Caribe.

En concreto, son tres los derechos los que son objeto de desarrollo de este Acuerdo, todos ellos en materia ambiental, algunos de ellos si bien ya se encuentran recogidos en la legislación nacional, ello no obsta a que se busque potenciarlos a través de este tipo de documentos. De este modo, pasamos a analizar cada uno de ellos a continuación:

Derecho de acceso a la información ambiental

El derecho de acceso a la información ambiental lo encontramos recogido en los artículos 5 y 6 del Acuerdo. El primero de ellos va en el extremo de la garantía de accesibilidad que deben propiciar y garantizar los Estados bajo el principio de máxima publicidad, los supuestos y motivos de su denegación, las condiciones aplicables para la entrega de la misma y el establecimiento de órganos o instituciones imparciales, con autonomía e independencia para vigilar, evaluar y garantizar este derecho. El segundo, se refiere a la generación y divulgación de la misma, la cual debe ser realizada de manera sistemática, proactiva, oportuna, regular, accesible y comprensible; asimismo, contempla su actualización periódica, desagregación y descentralización.

Para poder ejercer un derecho es necesario conocerlo, en tal sentido, se establece la obligación de informar sobre el mismo y del derecho de impugnar y recurrir ante la no entrega de lo solicitado. Así, se busca garantizar y facilitar su acceso, estando dentro de este aspecto el que las personas puedan recibir asistencia, especialmente aquellas personas o grupos que se encuentran en situación de vulnerabilidad.

Asimismo, potenciando la transparencia en la actuación del Estado se contempla la elaboración de un informe nacional[9] sobre el estado del medio ambiente que contenga información sobre: i) el estado del medio ambiente y los recursos naturales; ii) las acciones nacionales para el cumplimiento de las obligaciones legales en materia ambiental; iii) los avances en la implementación de los derechos de acceso; iv) y, los convenios de colaboración entre los sectores público, social y privado. Así también, respecto a la actividad empresarial, se contempla la elaboración de informes de sostenibilidad de empresas públicas y privadas, en particular de grandes empresas, ello a efectos de visibilizar su desempeño social y ambiental[10].

• Derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones ambientales

El derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se encuentra recogido en el artículo 7 del Acuerdo. Respecto a su contenido, se hace mención a la implementación de la participación ciudadana de manera abierta e inclusiva en los procesos de toma de decisiones ambientales, para lo cual deberá garantizarse los mecanismos de participación en los procesos de toma de decisiones, revisiones, reexaminaciones o actualizaciones relativas a los proyectos y actividades[11], así como en otros procesos de autorizaciones ambientales que tengan o puedan tener un impacto significativo sobre el medio ambiente, incluyendo los que puedan afectar a la salud, además los de ordenamiento territorial y la elaboración de políticas, estrategias, planes, programas, normas y reglamentos[12].

Asimismo, se hace incidencia en la participación desde las etapas iniciales, ello con el objeto de que las observaciones del público sean debidamente consideradas y contribuyan en la toma de las decisiones ambientales. Para tal efecto, deberá proporcionarse información, clara, oportuna y comprensible a través de medios apropiados que incluyan los medios escritos, electrónicos u orales y métodos tradicionales[13].

Otro punto importante es el que se considere dentro de este derecho la oportunidad de presentar observaciones por medios apropiados y disponibles, debiendo la autoridad competente tomar en cuenta el resultado de la participación antes de la toma de la decisión final, y una vez tomada esta deberá informarse sobre ella y los motivos que la fundamenten[14]. A efectos de lo descrito resultará necesario se habiliten espacios apropiados de consulta en asuntos ambientales o el uso de los ya existentes en los que puedan participar distintos grupos y sectores, promoviéndose la valoración del conocimiento local, el diálogo y la interacción de las diferentes visiones y saberes[15].

En esa lógica, se busca identificar y brindar apoyo a las personas o grupos vulnerables e involucrarlos en los mecanismos de participación ciudadana de manera activa, oportuna y efectiva, ello bajo una óptica de eliminación de las barreras en la participación[16]. Para ello, resulta crucial el que sea la autoridad pública la que identifique al público directamente afectado por proyectos y actividades que puedan impactar significativamente el medio ambiente, promoviendo y facilitando la participación de las mismas[17] y, como presupuesto a la misma, el acceso a información de forma gratuita y oportuna[18]

• Acceso a la justicia en asuntos ambientales

El acceso a la justicia en asuntos ambientales lo encontramos recogido en el artículo 8 del Acuerdo y, entre los principales aspectos contenidos en el mismo, se resalta su protección bajo las garantías del debido proceso[19], el acceso a instancias judiciales y administrativas a efectos de impugnar y recurrir en cuanto al fondo y al procedimiento[20], órganos estatales competentes y especializados, procedimientos efectivos, oportunos, públicos, transparentes, imparciales y sin costos prohibitivos, entre otros.

Asimismo, se contemplan: i) el establecimiento de medidas que faciliten la producción de la prueba del daño ambiental, la inversión de la carga de la prueba y su carga dinámica[21]; ii) el establecimiento de mecanismos de sistematización, difusión, ejecución y cumplimiento de manera oportuna de las decisiones judiciales y administrativas, las cuales deben estar debidamente fundamentadas y por escrito; iii) el uso de interpretación o traducción cuando resulte necesario; iv) mecanismos de reparación, restauración y compensación; v) mecanismos de apoyo, asistencia técnica y jurídica gratuita; y vi) mecanismos alternativos de solución de controversias[22].

Finalmente, un asunto transversal en cada uno de los aspectos señalados es que se debe hacer especial incidencia y atención a las necesidades de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad.

• Defensores de los derechos humanos, cooperación internacional y otros aspectos

En el artículo 9 encontramos contemplado lo concerniente a los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales, haciéndose especial incidencia a la garantía de entornos seguros y propicios en los que las personas, grupos y organizaciones que promueven y defienden los derechos humanos en asuntos ambientales puedan actuar sin amenazas, restricciones e inseguridad.

De este modo, se incide en que se deberán tomar las medidas para reconocer, proteger y promover todos los derechos de los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales, ello en atención a las obligaciones internacionales de los Estados parte. En tal sentido, se adoptarán medidas tales como prevenir, investigar y sancionar ataques, amenazas o intimidaciones que sufran los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales en el ejercicio de los derechos contenidos en el Acuerdo de Escazú.

Finalmente, a efectos de la implementación de lo contenido en el Acuerdo, en el artículo 10 se señala la obligación de los Estados en la creación y el fortalecimiento de las capacidades nacionales, ello a través de la capacitación en derechos de acceso, la sensibilización, creación de capacidades en derecho ambiental, dotar de instituciones y órganos competentes y especializados, focalización de medidas en las personas o grupos vulnerables, promoción de la educación en temas ambientales y el fortalecimiento de las capacidades para recopilar, mantener y evaluar información ambiental.

Por otro lado, bajo el entendido que la problemática ambiental es un problema global y que en ese marco es que surgen estrategias como la suscripción de las obligaciones estatales, es que se hace especial mención a la labor de promoción de actividades tales como: diálogos, talleres, intercambio de expertos, asistencia técnica, educación, observatorios, intercambio e implementación de materiales y programas, de experiencias, así como la generación de comités, consejos y plataformas de actores multisectoriales para abordar prioridades y actividades de cooperación.

Para tal fin, será necesario el establecimiento de alianzas entre los Estados, organizaciones gubernamentales o no, académicas y privadas y de la sociedad civil a efectos de la implementación del Acuerdo. De este modo, resulta de suma importante que se realice un trabajo de cooperación regional e intercambio de información no solo respecto a lo señalado precedentemente, sino también en torno a las manifestaciones de las actividades ilícitas contra el medio ambiente.

---

Absolución de objeciones a la ratificación del Acuerdo de Escazú

Una vez analizado el contenido cierto y escrito del Acuerdo de Escazú, que es lo que considero fundamental analizar y en torno a lo cual deben girar las discusiones respecto al Acuerdo, cabe referirnos de modo breve a las principales objeciones que pude detectar en un conversatorio que sostuve hace unos días[23], donde se refirieron a que: i) el Estado perdería soberanía, pues dejaría la administración en materia ambiental en manos de órganos externos e incluso el ordenamiento territorial; ii) los tres derechos ya se encuentran contenidos en nuestra legislación; iii) se estaría creando una “justicia especial” para los ambientalistas; iv) se estaría dando mayor participación a las ONG; y, v) el Estado estaría adquiriendo obligaciones económicas para su implementación.

Al respecto, en cuanto a la soberanía del Estado peruano, lo consignado en el Acuerdo es claro y no deja dudas, pues entre sus principios se resalta el de soberanía permanente de los Estados sobre sus recursos naturales y el principio de igualdad soberana de los Estados. Así también, se hace mención al respeto de los marcos normativos internos y el completo respeto a las facultades del Estado para regir las políticas ambientales de manera autónoma en el país, pero bajo los compromisos de protección fijados en el Acuerdo y otros instrumentos internacionales.

En cuanto a que los tres derechos ya se encuentran contenidos en nuestra legislación y han sido objeto de desarrollo de la misma, si bien esta afirmación es correcta, cabe mencionar que es necesario realizar mayores esfuerzos para su protección efectiva, y es precisamente en ese marco que se suscriben este tipo de documentos. No basta con recoger en la Constitución el derecho de acceso a la información, derecho de participación ciudadana y acceso a la justicia, sino de implementarlos y garantizarlos. Se busca que se traspase el papel y se aterrice y regule realidades y problemas concretos, como de hecho lo es la problemática ambiental

Asimismo, cabe mencionar y resaltar el especial tratamiento que se hace de cada uno de los referidos derechos pero en materia ambiental, por ejemplo, la contextualización del derecho a la participación ciudadana no al modo en que se encuentra recogido en el plano nacional[24] e internacional[25], sino su mención expresa a la “toma de decisiones ambientales”, ello puesto que, por ejemplo, hasta el momento no se ha desarrollado el mismo (de modo eficaz) más allá de la consulta previa aplicable únicamente a Pueblos Indígenas, quedando aún por desarrollar y optimizar el derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones ambientales de poblaciones no indígenas en el contexto de actividades extractivas mineras. Similar situación sucede en los otros dos derechos.

Respecto a la participación de las ONG, estas siempre la han tenido en el ámbito del Derecho Internacional y en la protección de derechos ambientales internamente, recordemos que muchas de las investigaciones en materia penal se han iniciado por información aportada por estas a los órganos competentes (Fiscalías Especializadas en Materia Ambiental); cabe mencionar también la labor de acompañamiento y asistencia que brindan en la protección de derechos a Pueblos Indígenas o poblaciones vulnerables.

Finalmente, recordemos que la forma a través de la cual se garantiza derechos es a través de políticas públicas que concreticen y garanticen efectivamente los derechos humanos, para lo cual siempre será necesario destinar cierto presupuesto estatal para su concretización, ya sea por ejemplo a través de la construcción de colegios (derecho a la educación), construcción de hospitales (derecho a la salud), presupuesto para pagar a los profesionales que se desempeñen en la Administración Pública, etc. El derecho a un medio ambiente sano y equilibrado ya se encuentra reconocido en nuestra Constitución e independientemente de la ratificación de este Acuerdo es un derecho y deber que debe ser cumplido y garantizado. Lo que hace el Acuerdo es propiciar su mejor implementación y, en ese marco, articular la cooperación internacional y la cohesión entre los Estados parte.

Recordemos que el disfrute de todos los derechos humanos depende de un medio ambiente propicio, por lo que todos los derechos humanos pueden verse afectados por los daños ambientales, donde algunos pueden resultar más vulnerables que otros. En ese sentido, la Opinión Consultiva OC-23/17 clasifica en dos grupos a aquellos derechos especialmente vinculados al medio ambiente[26]:

En consecuencia, para poder hablar de derechos sustantivos vinculados al medio ambiente tales como el derecho a la vida, es necesario previamente garantizarlos a través de derechos procesales o de procedimiento como el de acceso a la información, la participación en la toma de decisiones ambientales y el acceso a la justicia ambiental.

Existen bienes comunes[27] como por ejemplo, el de un medioambiente sano que no debe ser sacrificado, ni puesto en riesgo a una escala no sostenible, pues es precisamente este bien el que garantiza la sobrevivencia de los individuos en el espacio social en el que todos nos desenvolvemos y en el que se materializan los fines sociales por los que precisamente nos agrupamos e ideamos instituciones para garantizarlos y lograrlos; la participación ciudadana e involucramiento del pueblo en las decisiones es el fundamento mismo de la democracia y esta del Estado como institución.

Todos dependemos necesariamente del medio ambiente puesto que es el espacio físico acondicionado que posibilita la vida, es la “condición sine qua nom de nuestra propia existencia”[28] y de la concreción de nuestros ideales, ideales colectivos que no deben ser sacrificados por fines individuales como lo son los de las industrias extractivas, por ejemplo. Es bajo todas estas consideraciones que debe entenderse y propiciarse la pronta ratificación del Acuerdo de Escazú, el compromiso con el medio ambiente es hoy y ahora para un mañana.

---

[*] Bachiller por la Universidad Nacional de San Agustín (Perú). Maestrante en Derecho Constitucional y Derechos Humanos por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (Perú). Título de Experto en Pueblos Indígenas, Derechos Humanos y Cooperación Internacional por la Universidad Carlos III de Madrid (España). Especialista en Herramientas Constitucionales para las crisis de las democracias contemporáneas por la Universidad de Salamanca (España). Pasantía de investigación en el Grupo sobre el Derecho y la Justicia de la Universidad Carlos III de Madrid (España). Línea de investigación en Derecho de los Pueblos Indígenas, democracia, participación ciudadana y medio ambiente.

---

Bibliografía

• Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y Gobernabilidad de la Defensoría del Pueblo. Reporte de conflictos sociales N° 190, diciembre de 2019. Recuperado de: (Consultado el 11 de agosto de 2020).
• AA.VV. La senda de sociedad civil hacia el Acuerdo de Escazú en América Latina y El Caribe. DAR, Lima, 2019. Recuperado de: <https://www.dar.org.pe/archivos/publicacion/200_escazu_regional.pdf>.
• Bauman, Zygmunt. Daños colaterales. Desigualdades sociales en la era global. Fondo de Cultura Económica, México, 2011.
• Calle, Isabel y Ryan, Daniel (coords.). La participación ciudadana en los procesos de evaluación de impacto ambiental: análisis de casos en 6 países de Latinoamérica. SPDA, Lima, 2016.
• Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica. Acuerdo de Escazú. Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y El Caribe. Coica, Lima, 2018.
• Franco del Pozo, Mercedes. “El derecho humano a un medio ambiente adecuado”. Cuadernos Deusto de Derechos Humanos, N° 8. Universidad de Deusto-Instituto de Derechos Humanos, Bilbao, 2000.
• Helfrich, Silke. “Bienes comunes y ciudadanía: una invitación a compartir”. En: Genes, bytes y emisiones: bienes comunes y ciudadanía. Fundación Henrich Böll, México, 2008.
• Sarmiento Medina, Pedro José. “Bioética y medio ambiente: Introducción a la problemática bioético-ambiental y sus perspectivas”. Persona y bioética. Año 5, núms. 13 y 14, 2001.