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Abraham García: «La vacancia por incapacidad moral quiebra el modelo presidencial»

Abraham García: «La vacancia por incapacidad moral quiebra el modelo presidencial»

¿Cuál fue el desarrollo histórico de la figura de vacancia presidencial? ¿Qué peligros y dificultades representa la causal de vacancia por permanente incapacidad moral? ¿Qué respuesta nos da la jurisprudencia constitucional respecto a este proceso? En el siguiente artículo, el constitucionalista Abraham García responde estas y más preguntas a propósito de los presuntos audios de Martín Vizcarra y la reciente moción de vacancia presentado por los congresistas.

Por   Abraham García Chávarri

viernes 11 de septiembre 2020

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El presidente de la comisión de Fiscalización del Congreso, Edgard Alarcón, hizo público tres audios vinculados con el caso ‘Richard Swing’ que involucra al Jefe de Estado. En dos de las conversaciones se escucha (presuntamente) la voz del presidente de la República, quien conversa con la secretaria de Palacio de Gobierno, Miriam Morales, y la ex funcionaria Karen Roca. En el primero de ellos, Martín Vizcarra estaría coordinando una respuesta a los medios y las autoridades sobre las visitas de Richard Cisneros a Palacio de Gobierno[2].

Antecedentes histórico-políticos

El inciso 2 del artículo 113 de la Constitución de 1993 prescribe que el cargo de Presidente de la República vaca por su permanente incapacidad moral declarada por el Congreso.

Esta causal fue aplicada el 21 de noviembre de 2000 a Alberto Fujimori Fujimori, cuando el Congreso de la República -a través de la Resolución Legislativa 009-2000-CR- decidió no aceptarle la renuncia por fax desde Japón.

Durante el mandato de Alejandro Toledo, la votación requerida para vacar al presidente de la República por permanente incapacidad moral fue atemperada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, cuando quería aplicársele con ocasión de una filiación no reconocida pues. Al no estar prevista en el Reglamento del Congreso, se estimaba que no resultaba prudente contemplar solo una mayoría simple para una decisión de esa envergadura y repercusión.

Dos periodos de gobierno después, Pedro Pablo Kuczynski Godard prefirió renunciar al cargo cuando vio imposible superar la segunda moción de vacancia que se le había abierto, tras los escándalos de corrupción vinculados con la empresa brasileña Odebrecht.

Tras conocerse una presunta compra de votos de parlamentarios para el resultado de la primera moción de vacancia, a cambio de la concesión de indulto por razones humanitarias al ex presidente Fujimori, se presentó una segunda moción el 8 de marzo de 2018. Ella versó sobre la misma imputación de diciembre de 2017, con la precisión de algunos hechos que, a tenor de los congresistas presentantes,

acreditan mentiras, engaños y graves conflictos de interés, que configuran una grave afectación de los principios de moralidad pública, [por lo que] el efecto siguiente sólo puede ser la separación del señor Pedro Pablo Kuczynski Godard del cargo de Presidente de la República, como una legítima forma de preservar la democracia y sus instituciones”.

Frente a un resultado ya anunciado, el presidente Kuczynski presentó su renuncia al cargo, que fue aceptada, por 105 votos a favor, 12 votos en contra y 4 abstenciones, por el Congreso de la República mediante Resolución Legislativa 008-2017-2018-CR.

La figura de la vacancia por incapacidad moral se ha encontrado prevista en nuestras constituciones históricas, de acuerdo con el siguiente cuadro:

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La causal de vacancia por incapacidad moral desde la jurisprudencia del TC

El Tribunal Constitucional en el Expediente 0006-2003-AI/TC indicó respecto de la vacancia por incapacidad moral que:

Este Colegiado debe resaltar que no existe procedimiento ni votación calificada alguna para que el Congreso de la República pueda declarar vacante el cargo de Primer Mandatario por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113° de la Constitución, esto es, por “su permanente incapacidad moral o física”. Ello, desde luego, no podría significar que el más alto cargo de la Nación pueda quedar vacante como consecuencia de mayorías simples, pues ello sería atentatorio del principio de razonabilidad, pudiéndose presentar supuestos absolutamente inaceptables en un Estado social y democrático de derecho, tales como el hecho de que mientras que el Congreso necesite de la votación de más de la mitad de su número legal de miembros para remover a los ministros (responsables políticamente y no elegidos por el pueblo), mediante el voto de censura, sin embargo, no necesite sino una mayoría simple para remover al Presidente de la República (quien no tiene responsabilidad política y es elegido directamente por la voluntad popular). En ese sentido, el Tribunal Constitucional exhorta al Congreso de la República a legislar un procedimiento y la necesidad de una votación calificada para poder declarar la vacancia presidencial por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113° de la Constitución, a efectos de no incurrir en aplicaciones irrazonables de la referida disposición constitucional, para lo cual, al igual que en los casos de juicio político, debe estipularse una votación calificada no menor a los 2/3 del número legal de miembros del Congreso (Fundamento 26).

Para el Tribunal Constitucional, una causal tan peligrosa como la incapacidad moral del presidente de la República, en términos de que su uso indiscriminado atentaría contra la estabilidad política que debe tener todo Estado, no puede estar sujeta a una mayoría simple, por lo que estima que una votación de dos tercios del número legal de congresistas es mas previsora y sensata, en tanto buscaría que 80 congresistas de 120 puedan llegar a cierto consenso respecto de un tema tan trascendental (ahora, 87 congresistas de una cámara de 130).

Lo señalado por el Tribunal Constitucional fue acogido por el Congreso de la República. Mediante Resolución Legislativa del Congreso 030-2003-CR, publicada el 4 de junio de 2004, incorporó el artículo 89.A en su Reglamento, que incluyó dicha votación calificada de dos tercios de los votos, además del procedimiento para acordar la vacancia por incapacidad moral del presidente de la República.

Dificultades y peligros de la causal de vacancia por permanente incapacidad moral

Debe recordarse que, en lo referente a la responsabilidad constitucional del presidente de la República, como única fórmula de acortar su mandato, el artículo 117 de la Carta de 1993 prescribe que:

El Presidente de la República sólo puede ser acusado, durante su período, por traición a la Patria; por impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales; por disolver el Congreso, salvo en los casos previstos en el artículo 134 de la Constitución, y por impedir su reunión o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral.

El citado artículo 117 establece lo que se conoce como inexpugnabilidad de la Presidencia de la República, que no pretende favorecer alguna impunidad presidencial, sino más bien garantizar aquellos rasgos fundamentales del modelo, en virtud de los cuales el titular del Estado y del Gobierno está por mandato popular en el poder y por un periodo fijo.

Así pues, las jefaturas de Estado y de Gobierno requieren que su único titular no esté en los juegos de mayorías y minorías parlamentarias o el vaivén de la coyuntura política. Se establece una especial protección presidencial con la finalidad de garantizar la necesaria estabilidad por el tiempo por el que democráticamente ha sido elegido.

Salvo el caso de la “permanente incapacidad moral”, si se repara en las causales de vacancia que prevé la Carta de 1993, como son las de (i) muerte, (ii) permanente incapacidad física, (iii) renuncia aceptada por el Congreso, (iv) salida del territorio nacional sin el permiso respectivo o no retorno prefijado, o (v) destitución por las causales del artículo 117 de la Constitución, todas ellas tienen carácter objetivo y no requieren contradicción. Son causales que tienen una condición de inobjetables.

Así por ejemplo, el supuesto de muerte no puede ofrecer, en contra parte, alguna contradicción. El presidente de la República en ejercicio está muerto o no lo está, y esa condición no depende en modo alguno de la formación de voluntad del Congreso, pues solamente le corresponde ratificar su existencia, sin realizar construcciones a fin de obtener un producto interpretativo.

Sin embargo, ello no ocurre con la causal de vacancia por incapacidad moral, pues demanda subsecuentemente su contradicción y exigiría de parte del órgano legislativo escuchar argumentos de descargo, tal y como se dio durante el desarrollo de la primera moción de vacancia contra Pedro Pablo Kuczynski.

En ese sentido, la incapacidad moral rompe con el esquema establecido en todos los demás supuestos de vacancia de la instancia presidencial, como se ha apreciado en el recorrido de nuestra historia constitucional y política.

La vacancia por incapacidad moral quiebra también el modelo presidencial, en tanto que resultaría contradictorio establecer un blindaje como el que otorga el artículo 117 de la Constitución actual al Presidente de la República, si después, bajo la amplia consideración de una incapacidad moral puede acortarse dicho mandato a modo de una confianza parlamentaria o un juicio político sumarísimo.

Es decir, si lo que busca el modelo presidencial es que el Presidente de la República dirija el gobierno sobre un periodo fijo y preestablecido –que lo diferencia del esquema parlamentario europeo, sujeto a las confianzas, censuras y disoluciones-, y por ello señala que, durante su mandato, solo puede ser acusado por situaciones extraordinarias muy específicas, carece de sentido el que dicho mandato pueda acortarse o terminarse sobre la base de una consideración tan indeterminada como la moral, además de duplicarse aquí también el modelo de un impeachment.

Así, la incapacidad moral como causal de vacancia presidencial resulta incompatible con el modelo de sistema de gobierno presidencial peruano, que tiene como uno de sus rasgos centrales el que el titular máximo del Poder Ejecutivo ejerza su poder político durante el plazo predeterminado constitucionalmente. Ello, como se ha visto, determina una suerte de blindaje a la figura presidencial (contenido en el ya citado artículo 117 de la Carta de 1993) que no tendría mayor sentido si el Congreso puede invocar una consideración tan amplia cuan acomodable a cualquier conducta como es el caso de la incapacidad moral.

Ahora bien, si el término “moral” se interpreta como “mental”, tal y como se entendía aquella dimensión en el siglo XIX, que precisamente es la época donde aparecer por vez primera (Constitución de 1839), la controversia estaría resuelta y la causal sería de la misma naturaleza objetiva y fáctica que las otras estipulaciones de la vacancia.

Sin embargo, es pues un hecho de la realidad la existencia del término “incapacidad moral” en nuestros textos constitucionales, así como su utilización para la pérdida del cargo de tres presidentes de la República (Riva Agüero, Billingursht, Fujimori), y la renuncia de uno cuarto (Kuczynski).

Si está prevista la frase “incapacidad moral” en nuestro modelo constitucional, la figura se encuentra ya incorporada, por lo que correspondería darle algunos alcances que la tornen compatible con la estabilidad política que debe mantenerse en un Estado.

Conceptualización de la figura de vacancia por permanente incapacidad moral

Dentro del ejercicio de una potestad parlamentaria que debe ser ejercida de manera plausible y respetuosa de una razonabilidad mínima dentro de un Estado Constitucional, resultaría aceptable sostener que la figura de la incapacidad moral como casual de vacancia presidencial puede reconducirse y aplicarse para aquellas acciones u omisiones que, escapando de los linderos de la infracción constitucional propiamente tal, signifiquen conductas reprensibles al revestir un grado tal de indignidad que tornen imposible que quien ejerce el cargo pueda seguir haciéndolo.

Por lo tanto, la incapacidad moral podría ser plausiblemente aplicable a aquellas conductas graves que, sin ser delitos ni infracciones de un juicio político, deterioren a tal magnitud la dignidad presidencial que hagan que no pueda ser posible que el titular del Gobierno se mantenga, tras esas conductas y en esas condiciones, en su mandato.

Pero también, dentro de las exigencias propias de un Estado Constitucional, el ejercicio parlamentaria debe ser prudente, ya que su desarrollo procedimental debe ser compatible con los recaudos de todo debido proceso, sobre todo en lo que corresponde al derecho a un juzgador imparcial (garantía que se respeta en el procedimiento de acusación constitucional, pero no en el de una vacancia por incapacidad moral), y a las conductas que propiamente deben de conducirse por esta vía, para no utilizarla como una figura sumarísima de un juicio político contra el presidente de la República.

Procedimiento parlamentario para la vacancia presidencial

Luego de la difusión de los audios en el Pleno del Parlamento a cargo del presidente de la Comisión de Fiscalización y Contraloría respecto del caso de la contratación presuntamente irregular del ciudadano Richard Cisneros que involucrarían en actos irregulares al Presidente de la República, la Junta de Portavoces estaría evaluando la presentación de una moción para solicitar la vacancia presidencial.

Si bien nuestra Constitución no establece el procedimiento que debe seguirse en caso un o más congresistas deseen plantear la vacancia presidencial, esta ha sido desarrollada por el Reglamento del Congreso.

Así, en primer término, cabe destacar que el artículo 68 de dicho dispositivo legislativo faculta a los congresistas a presentar mociones de orden del día con el fin que el Parlamento adopte acuerdos sobre asuntos de especial interés para el país.

Dichas propuestas son presentadas ante la Oficialía Mayor y proceden, entre otros, para plantear la vacancia del Presidente de la República por la causal prevista en la mencionada disposición constitucional[3].

Ahora bien, cabe destacar que el Reglamento del Congreso ha reservado un procedimiento especial en lo que respecta a la vacancia presidencial. En efecto, el artículo 89-A prevé que el pedido de vacancia se formula mediante moción de orden del día como ya ha sido mencionado. No obstante, establece que esta propuesta debe ser firmada por no menos del 20% del número legal de congresistas en el que además deberá indicarse los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la misma y los documentos que lo acreditan. Una vez que tal pedido es recibido deberá remitirse de manera inmediata una copia al Presidente de la República[4].

En lo que respecta a la admisión del pedido de vacancia, es necesario precisar que esta requiere del voto de no menos del 40% de congresistas hábiles, decisión que es adoptada en la siguiente sesión a aquella en la que se dio cuenta de la mencionada moción[5].

Una vez admitido el pedido de vacancia, el Parlamento fijará día y hora para el debate y votación del mismo, sesión que no debe llevarse a cabo antes del tercer día siguiente a la votación de la admisión del pedido ni después del décimo a no ser que 4/5 partes del número legal de congresistas decidan llevarla a cabo en un plazo menor o de forma inmediata. En todo caso, el Presidente está facultado de ejercer su derecho de defensa de forma personal o por intermedio de un abogado por un plazo de 60 minutos[6].

En caso el Parlamento opte por vacar al Presidente de la República, necesitará de votación calificada que no podrá ser menor a los 2/3 del número legal de miembros del Congreso.

La resolución que declara dicha vacancia deberá publicarse en el Diario Oficial dentro de las 24 horas siguientes de que es remitida por el Congreso y tiene efectos desde el momento que es comunicada al vacado o desde su publicación (según lo que ocurra primero)[7].

Conclusión

La incapacidad moral como causal de vacancia rompe con la fisonomía objetiva e incontrovertible de los demás supuestos; y frente a ello caben dos opciones: restringidamente, se entiende a la incapacidad moral como una incapacidad de tipo mental, o, más ampliamente, se la entiende como alternativa para sancionar aquellas conductas reprochables que sin duda revisten gravedad, pero que escapan de los alcances de la infracción constitucional y del juicio político.

La configuración constitucional de la incapacidad moral, compatible con las exigencias de un Estado Constitucional, y en atención a la necesaria estabilidad y gobernabilidad, determinaría que ella podría ser plausiblemente aplicable, con las garantías de un debido proceso, a aquellas conductas graves que, sin ser delitos ni infracciones de un juicio político, deterioren a tal magnitud la dignidad presidencial que hagan que no pueda ser posible que su titular se mantenga en su cargo.

De comprobarse la autenticidad de los audios, el presidente Vizcarra podría ser vacado por permanente incapacidad moral. Pero ello, como se ha anotado, no es automático, sino que requiere el ejercicio de un procedimiento parlamentario que inicia con la aprobación de la moción de vacancia, y con un plazo para que ejerza su derecho de defensa.

La vacancia se aprueba con 87 votos (2/3 del número legal de congresistas). Vizcarra no cuenta con ninguna representación parlamentaria, ni tampoco con una en principio mayoría favorable. Si bien el Congreso tiene la potestad de hacer efectiva la causal de permanente incapacidad moral presidencial por los sucesos que han sido públicos, debe valorar y sopesar, en términos de estabilidad institucional, si resulta pertinente vacar o no al Jefe de Estado.

De aprobarse la vacancia, o renunciar como ocurrió en el caso de Kuczynski, la presidencia sería asumidad por el Presidente del Congreso quien, según la Constitución, convocaría a elecciones. Sin embargo, como ya han sido convocadas, gobernaría hasta el cambio de mando en julio de 2021.


GARCÍA CHÁVARRI, Abraham (2019). “Sobre los modelos de vacancia en el cargo del titular del Gobierno en los regímenes presidenciales, con especial referencia al caso peruano”. En: LANDA ARROYO, César (editor). Libro homenaje del Área de Derecho Constitucional por los 100 años de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, pp. 35-58.


[2] https://rpp.pe/politica/actualidad/congresista-edgar-alarcon-presenta-audios-de-martin-vizcarra-relacionados-al-caso-richard-swing-noticia-1291741

[3] Reglamento del Congreso

Art. 68.- “Las mociones de orden del día son propuestas mediante las cuales los Congresistas ejercen su derecho de pedir al Congreso que adopte acuerdos sobre asuntos importantes para los intereses del país y las relaciones con el Gobierno. Se presentan ante la Oficialía Mayor del Congreso y proceden en los siguientes casos: […]

f) Las proposiciones de vacancia de la Presidencia de la República, por la causal prevista por el inciso 2) del artículo 113 de la Constitución Política”.

[4] Reglamento del Congreso

Art. 89-A.- “El procedimiento para el pedido de vacancia de la Presidencia de la República, por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113 de la Constitución, se desarrolla de acuerdo con las siguientes reglas:

a) El pedido de vacancia se formula mediante moción de orden del día, firmada por no menos del veinte por ciento del número legal de congresistas, precisándose los fundamentos de hecho y de derecho en que se sustenta, así como de los documentos que lo acrediten o, en su defecto, la indicación del lugar donde dichos documentos se encuentren. Tiene preferencia en el Orden del Día y es vista antes que cualquier otra moción pendiente en la agenda. Recibido el pedido, copia del mismo se remite, a la mayor brevedad, al Presidente de la República. […]”

[5] Conforme lo previsto en el literal b) del artículo 89-A del Reglamento del Congreso: “Para la admisión del pedido de vacancia se requiere el voto de por lo menos el cuarenta por ciento de Congresistas hábiles. La votación se efectúa indefectiblemente en la siguiente sesión a aquella en que se dio cuenta de la moción”.

[6] De acuerdo a lo señalado en el literal c) del artículo 89-A del Reglamento del Congreso: “El Pleno del Congreso acuerda día y hora para el debate y votación del pedido de vacancia, sesión que no puede realizarse antes del tercer día siguiente a la votación de la admisión del pedido ni después del décimo, salvo que cuatro quintas partes del número legal de Congresistas acuerden un plazo menor o su debate y votación inmediata. Si fuera necesario se cita, para este efecto, a una sesión especial. El Presidente de la República cuya vacancia es materia del pedido puede ejercer personalmente su derecho de defensa o ser asistido por letrado, hasta por sesenta minutos”.

[7] Conforme lo previsto en los literales d), e) y f) del artículo 89-A del Reglamento del Congreso.

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