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Las medidas preventivas adoptadas por la Administración Aduanera: ¿Afectan el derecho a la propiedad del importador?

Las medidas preventivas adoptadas por la Administración Aduanera: ¿Afectan el derecho a la propiedad del importador?

El autor comenta acerca de las medidas preventivas adoptadas por la administración aduanera para evitar delitos aduaneros. Asimismo, responde si estas medidas afectan el derecho de propiedad de los administrados.

Por Janner A. López Avendaño

miércoles 30 de septiembre 2020

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I. Introducción

La Ley general de Aduanas aprobado por el Decreto Legislativo Nº 1053, en su artículo 164 establece lo que se debe entender por potestad aduanera: “Potestad aduanera es el conjunto de potestades y atribuciones que tiene la Administración Aduanera para controlar el ingreso, permanencia, traslado y salida de personas, mercancías y medios de transporte, dentro del territorio aduanero, así como para aplicar y hacer cumplir la disposiciones legales y reglamentarias que regulan el ordenamiento jurídico aduanero. La administración Aduanera dispondrá las medidas y procedimientos tendientes a asegurar el ejercicio de la potestad aduanera”.

Así mismo, en el artículo 165 ha señalado que la Administración Aduanera, podría disponer la ejecución de acciones de control, antes y durante el despacho de las mercancías, con posterioridad a su levante o antes de su salida del territorio aduanero, siendo entre ellas la de disponer las medidas preventivas de inmovilización e incautación de mercancías y medios de trasporte.

En tal sentido, es de inferir que por ley se le ha otorgado facultades a la Administración Aduanera para realizar el control de las mercancías aplicando el marco legal que se ha establecido, es decir, el funcionario aduanero se encuentra facultado y legitimado para imponer medidas preventivas .    

II. ¿Cuáles son las medidas preventivas adoptadas por la administración aduanera? 

Las medidas preventivas son aquellas medidas adoptadas por la Administración Aduanera ante la presunción de una infracción o delito aduanero. Nótese que basta la presunción para proceder a aplicarlas.

El reglamento de la Ley General de Aduanas ha enfatizado en ello, señalado en su artículo 225, para verificar el cumplimiento de las formalidades u obligaciones aduaneras o la comisión de infracciones. La Administración Aduanera puede disponer medidas preventivas de inmovilización o incautación de mercancías, siendo que también podrá realizar dichas acciones para verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias vinculadas al ámbito aduanero pudiendo también disponer las medidas preventivas de inmovilización o incautación de mercancías y/o medios de transporte.

El artículo 2 de la Ley General de Aduanas precisa qué tipos de medidas preventivas se pueden imponer, siendo estas las de incautación e inmovilización.

A continuación desarrollaremos un breve análisis sobre los tipos de medidas preventivas:

  1. La inmovilización

Este tipo de medida preventiva se encuentra definida en el artículo 2 de la Ley General de Aduanas, la cual señala que es una “Medida preventiva mediante la cual la Autoridad Aduanera dispone que las mercancías deban permanecer en un lugar determinado y bajo la responsabilidad de quien señale, a fin de someterlas a las acciones de control que estime necesarias”.

En el procedimiento se ha establecido que si se dispone esta medida se debe emitir un acta de Inmovilización – Incautación[1]– y la duración de la medida será de 10 días contados a partir de la fecha de notificación, prorrogable por un plazo igual. Asimismo, se la puede prorrogar por un máximo de 60 días hábiles debiendo emitirse resolución de intendencia o resolución de la unidad orgánica. 

En consecuencia debemos precisar que ante una medida preventiva de inmovilización se puede presentar solicitud de levantamiento de inmovilización ante el área de trámite documentario mientras dure la inmovilización, siendo el caso que en caso se planteen nulidades, estas se realizarán dentro de la referida solicitud.  

  1. La incautación

La medida preventiva de incautación se encuentra regulada por el artículo 2 de la Ley General de Aduanas, la cual establece que consiste en “una medida preventiva adoptada por la Autoridad Aduanera en la toma de posesión forzada y el traslado de la mercancía a los almacenes de la Sunat, mientras se determina su situación legal definitiva”.

El procedimiento ha dispuesto que se deba emitir un acta de Inmovilización – Incautación, siendo que se ha establecido que el plazo de duración de la medida es de 20 días hábiles contados a partir de la fecha de notificación del acta de Inmovilización – Incautación.

Cabe precisar que ante la imposición de esta medida se debe presentar una solicitud de devolución de mercancías incautadas.

En la medidas preventivas que adoptas por la Administración Aduanera, cabe indicar que de oficio o a solitud de parte se realizará la verificación de la mercancía, debiéndose elaborar el Acta de Verificación[2].

Así mismo, si las pruebas ofrecidas sustentan la mercancía en su totalidad se deberá emitir el acta de levantamiento de la medida preventiva, pero en caso se sustente solo parte de la mercancía, la Autoridad Aduanera emitirá resolución declarando la procedencia en parte de la solicitud, el comiso y las sanciones adicionales que correspondan.

El procedimiento de medidas preventivas establece que el funcionario aduanero debe comunicar inmediatamente al representante del Ministerio público, cuando la mercancía supere las 4 UIT, siendo que el artículo 13 de La Ley de Delitos Aduaneros dispone que el fiscal debe ordenar la incautación y secuestro de las mercancías, medios  de trasporte, bienes y efectos que constituyan el objeto del delito, así como los instrumentos utilizados para la comisión del mismo, lo que serán custodiados por la Administración Aduanera, en tanto se expida el auto de sobreseimiento, sentencia condenatoria o absolutoria proveniente de resolución firme, que ordene su decomiso o disponga su devolución al propietario.

III. La legitimidad de las medidas preventivas vs. afectación al derecho de propiedad

Nuestra Carta magna en su artículo 200 numeral 2) ha establecido que ante la vulneración de un derecho fundamental se debe interponer un proceso de Amparo, con el principal fundamento de que se ha violentado el derecho de propiedad, en los supuestos en que la Administración Aduanera ha dispuesto medidas preventivas de inmovilización e incautación de un bien.

Al respecto, el máximo intérprete de la Constitución ha tenido un criterio uniforme, ya que ha establecido que las medidas preventivas de inmovilización e incautación no vulneran el derecho de propiedad debido a que son medidas preventivas y provisionales que legitiman el cumplimiento del control aduanero.

A continuación veamos algunos fallos sobre el criterio que adopta  el máximo intérprete de la Constitución:

  • En la STC Nº 3688 – 2012-PA/TC, ha establecido lo siguiente:

La Constitución Política del Perú reconoce a la propiedad no solo como un derecho subjetivo, conforme a sus incisos  8) y 16) del artículo 2, sino como una garantía institucional, a tenor del artículo 70, según el cual el Estado garantiza la inviolabilidad de la propiedad, la cual debe de ser ejercida en armonía con el  bien común y dentro de los límites que establece la Ley.

Ello es así porque no existen derechos fundamentales absolutos, ilimitados e irrestrictos.

Nuestro Tribunal Constitucional  ha entendido que “la incautación en el ámbito aduanero es una medida preventiva y provisional, consistente en el apoderamiento forzoso, por parte de las autoridades competentes, de los bienes objeto de los delitos de contrabando y defraudación de rentas de aduanas, hasta la expedición de la sentencia  o resolución que decida su situación legal.

En consecuencia el Tribunal Constitucional ha sostenido que las medidas preventivas de inmovilización e incautación no constituye una afectación irrazonable o arbitraria, pues dicha medidas se encuentran justificada en razón de la existencia de una investigación sobre el ingreso de dicho bien al territorio nacional, debiendo la Administración Aduanera pronunciarse sobre la licitud de su origen y procedencia. 

  • Ahora, en la STC Nº 00239-2010-PA/TC[3] se ha delimitado al derecho de propiedad señalando:

9.    EL Tribunal Constitucional en la STC Nº 0008-2003-AI/TC, sostuvo que “El derecho a la propiedad establecido en los incisos 8) y 16) del artículo 2° de la Constitución, es concebido como el poder jurídico que permite a una persona usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien. Así, la persona propietaria podrá servirse directamente de su bien, percibir sus frutos y productos, y darle destino o condición conveniente a sus intereses, siempre que ejerza tales actividades en armonía con el bien común y dentro de los límites establecidos por la ley; e incluso podrá recuperarlo si alguien se ha apoderado de él sin derecho alguno”. Asimismo señala que “Dicho derecho corresponde, por naturaleza, a todos los seres humanos; quedando estos habilitados para usar y disponer auto determinativamente de sus bienes y de los frutos de los mismos, así como también transmitirlos por donación o herencia. Como tal, deviene en el atributo más completo que se puede tener sobre una cosa».

 

10.  Por otro lado, la noción de expropiación indirecta o expropiación regulatoria se aplica tanto en derecho internacional como en derecho interno. Siguiendo múltiples pronunciamientos a través de resoluciones expedidas por tribunales internacionales se ha clasificado a las expropiaciones en dos tipos: directas, es decir, aquellos actos legislativos o administrativos que transfieren el título y la posición física de un bien, e indirectas, es decir, aquellos actos estatales que en la práctica producen una pérdida de la administración, el uso o el control de un recurso, o una significativa depreciación en el valor de los bienes. A su vez, se reconoce que las expropiaciones indirectas se subdividen en expropiación progresiva, que son aquellas donde se produce una lenta y paulatina privación de facultades del derecho de propiedad del inversionista titular, lo que disminuye el valor del activo; y las expropiaciones regulatorias que son aquellas donde la amenaza de vulneración al derecho de propiedad se produce a través de regulación estatal.  

11.  Así pues a nivel interno, debe entenderse por expropiación indirecta o expropiación regulatoria aquella en donde la Administración Pública a través de una sobrerregulación priva (total o parcialmente) al propietario de un bien de uno o todos los atributos del derecho de propiedad (ya sea del uso, del disfrute o de la disposición). El derecho de propiedad sobre bienes tiene sentido en tanto permite extraer un mayor provecho a los bienes. Si no se puede disponer, usar o disfrutar los bienes, gozar de su titularidad carece de relevancia.

En consecuencia la función social es pues consustancial al derecho a la propiedad y su goce no puede ser realizado al margen del bien común, el cual constituye, en nuestro ordenamiento constitucional un principio y un valor constitucional. Si bien atendiendo a la función social, el derecho de propiedad[4] puede estar sujeto a límites, los cuales en ningún caso pueden ser desproporcionados, pues si bien es cierto el derecho a la propiedad no es absoluto este se debe ejercer en armonía con el bien común e interés colectivo.

IV. Reflexiones finales 

La medidas preventivas de inmovilización e incautación, adoptadas por la Administración Aduanera consideramos que sí limitan el derecho a la propiedad, pero sin embargo, se encuentran legitimadas debido a que coadyuvan al cumplimiento del bien común, más específicamente el cumplimiento del control aduanero que debe llevar a cabo la Administración Aduanera, así como el cumplimiento de las normas que regulan las obligaciones aduaneras.

Nuestra normatividad legal a regulado las conductas que califican como infracciones y delitos aduaneros, debiendo de resaltar que incluso en nuestra normatividad aduanera se ha regulado la sanción de comiso[5] lo cual implica la pérdida definitiva del bien en los casos en que las mercancías carezcan de la documentación que acredite su ingreso legal al país, entre otras causales. Siendo su principal antecedente, el acta de incautación, mediante el cual se le notifica al contribuyente u operador de comercio exterior, brindándole el plazo de veinte días hábiles para que presente la solicitud de devolución adjuntando la documentación requerida por la Administración Aduanera. 


[1] El Acta de Inmovilización –Incautación es definida por el procedimiento como documento  público  mediante el cual el funcionario aduanero deja constancia de la aplicación de una medida preventiva.

[2] El Acta de verificación es definida por el procedimiento como aquel documento público mediante el cual se deja constancia de la verificación física de las mercancías inmovilizadas o incautadas, se describen  sus características  y las acciones realizadas.

[3] STC. Nº 00239-2010-PA/TC. Fundamentos  Jurídicos  9, 10 y 11.

[4] Nuestra Constitución Política en su artículo 70 ha establecido lo siguiente:

Artículo 70.-  El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.

[5] La sanción del comiso consiste en la privación definitiva de la propiedad de las mercancías a favor del Estado; lo cual nos induce a pensar que debe aplicarse en aquellos supuestos donde la infracción aduanera se encuentre debidamente tipificada en la ley. (Definición recogida del artículo 2° de la Ley General de Aduanas aprobada por el D. Legislativo N° 1053).


* Janner A. López Avendaño. Abogado, con estudios de maestría en Derecho Constitucional y Derechos Humanos, por la Universidad Nacional de Piura. Especialista Judicial de la Corte Superior de Justicia de Piura.

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