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¿Existe una dicotomía entre la administración de justicia y el fiscalizador laboral en la defensa de los derechos del trabajador?

¿Existe una dicotomía entre la administración de justicia y el fiscalizador laboral en la defensa de los derechos del trabajador?

Jorge Luis Cáceres Neyra: “La Casación Laboral N° 8389-2018-MOQUEGUA ha establecido, talvez sin proponérselo, una suerte de paradoja, si un trabajador logra exitosamente que un acta de Infracción verifique el incumplimiento de normas legales, la cual en la práctica no le genera el resarcimiento de su derecho, deberá preferir abstenerse de la acción judicial, habida cuenta que, si la inicia, el empleador, bajo el criterio establecido por esta Casación, logrará eventualmente con éxito la inhibición del fiscalizador laboral”.

Por Jorge Cáceres Neyra

jueves 18 de febrero 2021

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I. A modo de preámbulo 

Históricamente, la protección de los derechos de los trabajadores ha venido fluctuando, cual péndulo legal, desde una suerte de agencias administrativas o fueros particulares para la protección y litigio de la materia laboral -rol protector de los Ministerios o Secretarías de Trabajo-, hacia una suerte de supremacía de la administración de justicia como garante de los derechos fundamentales de la persona y por ende del trabajador, ahora en un espacio de corrección que viene en sede internacional asumiendo la Corte Interamericana de Derechos Humanos, veamos, solo como ejemplo, el criterio establecido sobre el ejercicio de la libertad de expresión para dirigentes sindicales, en el caso de Lagos v. Perú (Sentencia  del 31 de Agosto del 2017.

Perú no ha sido ajeno a este péndulo, la Ley Orgánica del Poder Judicial del año 1991 incluyó como parte integrante de la estructura y organización judicial el Fuero Privativo de Trabajo. Pero, asimismo, el artículo 13º de la Ley General de Inspección de Trabajo (Ley N° 28806), incluyó como facultades del inspector de trabajo, requerir al sujeto inspeccionado la adopción de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas, en caso contrario, bajo la imposición de multas y sanciones. En otras palabras, el fiscalizador laboral cuenta con las atribuciones para interpretar la ley laboral (artículo 5º de la Ley N° 28806).

La actuación inspectiva, por su propia naturaleza, importa la verificación del cumplimiento de la ley, lo cual trae por efecto, dos situaciones: una, la menos común, que el administrado esté de acuerdo con el fiscalizador en la aplicación o interpretación de una norma y una segunda, la más común, que el administrado sostenga una interpretación distinta o aplicación de una norma diferente a la que establezca el fiscalizador.

En este escenario, el propio procedimiento administrativo concede un conjunto de garantías e instancias para que la decisión de la administración valore los argumentos del administrado y en su caso su decisión sea objeto de revisión.

Bajo estas consideraciones la intervención, durante este procedimiento administrativo, por parte de la administración de justicia únicamente deberá ocurrir cuando se produzca una clara violación a algún derecho fundamental vulnerado, o como excepción la aplicación eventual de su inhibición -identidad de sujetos, hechos y fundamentos- hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio (artículo 64º del T.U.O de la Ley del Procedimiento Administrativo General).

No hay duda que la administración de justicia tiene un rol garantista en un Estado democrático, hacia un pleno ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos, inclusive su participación o no, debe estar guiada bajo esta premisa.

Alguno de estos problemas han sido abordados en la sentencia objeto de comentario.

II. La casación N.º 8389-2018-Moquegua, nulidad de acto administrativo

El pasado 31 de julio del 2020 la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de la República declaró infundado el recurso de casación interpuesto por SUNAFIL contra la Resolución de la Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Moquegua que declaró fundada la demanda interpuesta por la Universidad José Carlos Mariátegui. La acotada universidad solicitó la nulidad de la resolución expedida por SUNAFIL que le sanciona con una multa por haber incurrido en caso de hostilidad  en contra de la trabajadora Nicia Milagros Turpo Ccopa.

El caso es que dicha trabajadora laboraba en la ciudad de Moquegua, su lugar  habitual  de servicios, disponiendo la Universidad su traslado a Puno donde se ubica otra sede de la Universidad. La trabajadora denuncia este hecho ante la SUNAFIL y el fiscalizador concluye que la Universidad ha incurrido en infracción muy grave, en tanto la Universidad inspeccionada no acreditó la justificación  de dicho traslado.

En efecto, de los hechos se desprende que el Acta de Infracción se expidió el 26 de febrero del 2015, la Resolución de Primera Instancia (Resolución de Sub Intendencia 060-2015) el 9 de junio del 2015 y la resolución de segunda instancia (Resolución de Intendencia 010-2015-SUNAFIL/IRE.MOQ) el 17 de Setiembre del 2015.

Sin embargo, antes de la expedición de la resolución de segunda instancia, la Universidad José Carlos Mariátegui mediante escrito de descargo del 20 de Junio del 2020, pone en conocimiento de SUNAFIL que el tema de controversia ha sido judicializado (Exp: 00043-2015, en el proceso iniciado por la trabajadora contra la Universidad José Carlos Mariátegui, el  20 de Abril del 2015). 

La sentencia objeto de comentario dilucida la pregunta si en un procedimiento administrativo sancionador, como el caso planteado, debió proceder la administración a suspender dicho procedimiento, dado que el mismo se encontraba judicializado, habida cuenta que debió aplicarse el artículo 64° de la Ley N° 27444.

De acuerdo al razonamiento de la Sala, la administración, en caso tome conocimiento de una situación litigiosa, debe solicitar al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas y solo si existe triple identidad (sujetos, hechos y fundamentos) podrá inhibirse hasta la litis sea resuelta (Fundamento 7 de la sentencia).

La razón, siguiendo el criterio de la sentencia bajo comentario, es obvia, debe evitarse «de esta manera que la administración califique el hecho como hostil y el órgano jurisdiccional como no hostil, vulnerándose no solo el artículo 4 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial sino también se vulnera el derecho a la tutela procesal efectiva, máxime si la litis aún no se encuentra resuelta».

Siguiendo con este análisis, la sentencia señala que aun cuando la competencia del Poder Judicial no es absoluta, la actuación judicial debe prevalecer sobre la administrativa.

En consecuencia, si la administración omitió solicitar  al Poder Judicial  la información necesaria para verificar si debería haberse inhibido en cumplimiento del artículo 64 del T.U.O de la Ley del Procedimiento Administrativo General, la actuación administrativa deviene en violatoria, bajo la premisa que ninguna autoridad puede avocarse al conocimiento de causas pendientes  ante el órgano jurisdiccional (artículo 4 del T.U.O de la Ley Orgánica del Poder Judicial) y que ante el surgimiento de una cuestión contenciosa que requiera de un pronunciamiento previo, en el cual no puede ser resuelto por la autoridad que conoce el mismo, debe suspenderse por la autoridad, a fin que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio (artículo 13 del T.U.O de la Ley de Orgánica del Poder Judicial).

III. A modo de conclusión 

La sentencia bajo comentario, en términos generales, desde nuestro punto de vista, ratifica esa suerte de preminencia de la administración de justicia en términos formales, pero finalmente deja de lado un tema central, no solo el Poder Judicial protege los derechos de los trabajadores, nuestro ordenamiento constitucional, igualmente reparte la garantía y ejercicio de las libertades ciudadanas no solo bajo la exclusividad del Poder Judicial, sino igualmente en otras reparticiones de la administración pública como es el caso de SUNAFIL.

Criterios como el antes esbozado, pareciese que finalmente no favorecen al titular del derecho objeto de protección, esto es el trabajador.


Jorge Luis Cáceres Neyra. Abogado. Socio de Cáceres Ramírez Abogados. Experto en Prevención de Riesgos Laborales. Ex Superintendente de SUNAFIL.


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