I. El sistema nacional de bienes estatales: de 2007 a 2018

El 14 de diciembre de 2007 se publicó la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales (en adelante Ley SNBE). Por vez primera la administración pública contó con una norma de rango legal que regula el uso, administración y disposición de los bienes muebles e inmuebles estatales. Al año siguiente, se dictó el Reglamento de la acotada ley, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2008-VIVIENDA, con lo cual ambas normas legales entraron en vigencia. La administración patrimonial tuvo en la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales – SBN, a la entidad rectora de los bienes muebles e inmuebles estatales, con habilitación reglamentaria para dictar directivas. Así entonces, se contó con ley, reglamento, con entidad rectora y capacidad para dictar directivas de alcance general para las entidades públicas. Solo restaba entonces realizar una gestión eficiente y competitiva en materia de gestión patrimonial de alcance transversal en el sector público.

El panorama legal, como operativo, empieza a cambiar a partir del año 2018. En efecto, el Decreto Legislativo N° 1358, Decreto Legislativo que modifica la Ley del SNBE, para optimizar el saneamiento físico-legal de los inmuebles estatales y facilitar la inversión pública y privada, fue publicado el 21 de julio de 2018, y el Decreto Legislativo N° 1439, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Abastecimiento – SNA, publicado el 16 de setiembre de 2018, modificó la Ley del SNBE, con énfasis en el marco normativo de la gestión de los bienes inmuebles públicos, la rectoría de la SBN, las bases ampliadas del saneamiento patrimonial inmobiliario en los inmuebles de dominio público y los lineamientos que deben cumplir las entidades públicas en relación con la gestión del portafolio inmobiliario en sus diversas manifestaciones administrativas. El Decreto Legislativo N° 1439 traslada la gestión mobiliaria al SNA, cuya rectoría le corresponde sectorialmente a la Dirección General de Abastecimiento – DGA del Ministerio de Economía y Finanzas – MEF.

Es la Tercera Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo N° 1439 que dispone que se debe dictar un nuevo Reglamento de la Ley del SNBE, adecuado a los dos decretos legislativos antes acotados. En ese contexto, se dicta el Decreto Supremo Nº 008-2021-VIVIENDA, publicado el 11 de abril de 2021, que aprueba el nuevo Reglamento de la Ley del SBNE, el cual actualmente se encuentra compilado en el correspondiente Texto Único Ordenado, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2019-VIVIENDA.

II. El nuevo reglamento del sistema nacional de bienes estatales, 13 años después

El Reglamento de la Ley del SNBE, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2008-VIVIENDA, tiene una vigencia de (casi) 13 años. Merece ser reconocido como la norma que brindó soporte a los operadores de la administración pública que tiene el trabajo cotidiano del control patrimonial y del saneamiento patrimonial inmobiliario y mobiliario. Inicialmente, el reglamento contiene procedimientos para los bienes inmuebles –de dominio público y dominio privado– y los bienes muebles. Fue complementado por las Directivas de la SBN desde el año 2001 en adelante, principalmente para las actividades relacionadas con la gestión de bienes muebles. Es el primer reglamento de una ley regulatoria de los bienes estatales.

El Decreto Supremo que aprueba el nuevo Reglamento deroga al Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA y todos los decretos supremos conexos, salvo el Capítulo V del Título III del citado Reglamento, referido a los bienes muebles estatales, el cual queda derogado a la entrada en vigencia de la(s) Directiva(s) que emita la DGA sobre la materia, de acuerdo a lo dispuesto en la Primera Disposición Complementaria Final y la Primera Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1439, aprobado por Decreto Supremo Nº 217-2019-EF. En consecuencia, los procedimientos patrimoniales del portafolio mobiliario aún se conducen en el marco operativo de la SBN, sin perjuicio de la rectoría conceptual y funcional que es asumida por la DGA (Decreto Legislativo 1439).

El nuevo Reglamento de la Ley del SNBE es más extenso que el derogado. Tiene 262 artículos, en tanto que el anterior tenía 133. Su estructura desarrolla el SNBE (Título I) y los Predios Estatales (Título II). Es de enfatizar que con la modificación antes acotada del Decreto Legislativo N° 1439, el portafolio y ámbito de acción de la SBN recae esencialmente en predios (terrenos de dominio privado y dominio público), conforme al nuevo artículo 3 del TUO de la Ley del SNBE.

Se mantienen los esenciales rasgos y alcances de las definiciones de los bienes de dominio público y bienes de dominio privado, contenidos en el reglamento derogado. Empero, establece acotaciones importantes. Se excluye a los “inmuebles de dominio público” (edificios públicos), ello, en propia concordancia textual de la definición de bienes de dominio público (artículo 3, numeral 3.3, sub numeral 2), los que son del ámbito competencial del SNA del MEF. Nótese entonces, la línea de frontera entre terrenos (competencia de SBN) y bienes inmuebles (competencia de SNA). Algo similar ocurre con los bienes de dominio privado.  En efecto, se refiere que los bienes de dominio privado del Estado comprenden a los predios de dominio privado estatal y a los inmuebles de dominio privado estatal. Los predios de dominio privado estatal se rigen por las normas del SNBE, y, de acuerdo a sus particularidades, por sus respectivas regulaciones.

Lea también: Publican nuevo Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales

En cambio, los inmuebles de dominio privado estatal se rigen por las normas del SNA y, de acuerdo a sus particularidades, por sus respectivas regulaciones. Hasta aquí, la esencial conclusión y novedad es que el SNA asumirá competencias respecto de inmuebles de dominio público y de los bienes inmuebles de dominio privado (artículo 3, numeral 3.2, sub numeral 3). Una bifurcación que altera sustancialmente la inicial concepción del SNBE del 2008. Especulamos que ha primado en ello, la prospectiva del MEF para mejorar el gasto público, respecto del uso de los inmuebles [de dominio púbico y dominio privado], dejando a la SBN los terrenos para fines de proyectos de inversión pública, venta por subasta pública, saneamiento inmobiliario y procedimientos de breve alcance superficial, para fines de venta directa.

Las definiciones relativas a la gestión patrimonial estatal tienen un incremento notable. Es positivo y útil para todos los operadores (artículo 3). Desarrolla más ampliamente las funciones y alcances de la rectoría de la SBN en el SNBE, empero, ahora circunscrito al ámbito de los terrenos estatales (artículo 9 y ss.). Se destaca las funciones de supervisión de la SBN como ente rector (artículo 37 y ss.). Ello no se encontraba desarrollado en el derogado reglamento.

El gran tema de los predios estatales está desarrollado en el Capítulo II. Se advierte una lista abierta de predios estatales (artículo 54), los que tienen sustento en leyes especiales (ley de playas, ley de recursos hídricos, etc.). Al final de cuentas, como ocurrió en el reglamento derogado, se advierte en realidad que los bienes de dominio público tienen base en la legislación regulatoria de los distintos bienes de dominio público (dominio viario, instrumental, portuario, cultural, etc.), no en el reglamento comentado. De otra parte, se inserta un espacio para las contrataciones administrativas (artículos 70 y 71), lo que es novedad como tratamiento, siendo distinto a los contratos que derivan de determinados actos de disposición (por ejemplo, de la compraventa directa), que sí estaban mencionados en la norma derogada. Se mantienen los procedimientos de primera inscripción de dominio, reversión de dominio, asunción de titularidad, entre otros más (artículo 101 y siguientes).

El tema de la transferencia de dominio en el Estado tiene mayor dimensión en el número de procedimientos (artículo 207 y ss.). Otra novedad es la del Capítulo V del Capítulo II, relativo al procedimiento especial de saneamiento físico–legal. El Estado y las entidades públicas están obligados a realizar el respectivo saneamiento hasta lograr la inscripción en el Registro de Predios (artículo 242 y ss.). Similar novedad es la de la prevalencia de la información catastral (artículo 263 y ss.). La SBN mantiene la potestad de dictar directivas necesarias para la implementación de las disposiciones del nuevo Reglamento (Sétima Disposición Complementaria Final). Los procedimientos iniciados al amparo del derogado reglamento se adecuan a las disposiciones del nuevo reglamento (Primera Disposición Complementaria Transitoria). Cabe destacar que el SNBE tiene como esenciales operadores (administrados) a las propias entidades públicas propietarias, titulares o poseedoras de terrenos estatales, en cuyo escenario los agentes particulares son los de menor dimensión.

Finalmente, como sucede con toda norma escrita, será la práctica y la casuística las que dicten los mejores designios para advertir sus fortalezas, eventuales requerimientos de ajustes y los elementos conceptuales de un tema importante del actual derecho administrativo nacional.

* Roberto Jiménez Murillo es Abogado por la UNMSM. Magíster en Derecho Constitucional en la PUCP. Jefe de la Oficina General de Asesoría Jurídica de la SUNARP. Integrante de la Asociación Peruana de Derecho Administrativo y de la Red Internacional de Bienes Públicos.

¿Te gustó este artículo? Puedes acceder a mayor información especializada en la zona exclusiva para suscriptores de Gestión Pública & Control. Suscríbete: [email protected] // +51 (1) 7108900 // 

También invitamos a visitar las redes sociales de Gestión Pública y Control en Facebook, Twitter  e Instagram.