1. Contexto

El 07 de julio de 2021 se publicó en el Diario “El Peruano” la Ley N° 31254, la cual prohíbe a los gobiernos locales la tercerización y toda forma de intermediación laboral de los servicios de limpieza pública, recojo de residuos sólidos, conservación y mejora del ornato local y afines, que prestan los obreros municipales, con el fin, según la iniciativa legislativa, de resguardar los derechos laborales de los trabajadores que prestan estos servicios en los municipios del país.

La Ley bajo comentario establece que estos obreros municipales contratados bajo el régimen laboral de la actividad privada, según la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), deben tener como único empleador a los gobiernos locales, contando estos últimos con un plazo máximo de 1 año, desde la entrada en vigencia de esta Ley, para incorporar progresivamente a este régimen laboral al personal que presta dichos servicios mediante tercerización u otras formas de intermediación laboral.

Asimismo, esta Ley dispone que, al término del contrato de tercerización u otras formas de intermediación laboral vigentes, se deben retomar las contrataciones de manera directa y que, mientras dure la adecuación, los obreros municipales cuentan con la debida protección contra el despido injustificado y/o término de contrato y, de ser el caso, tienen prioridad para ser contratados por el gobierno local al que brindaron servicios.

Además, se dispone que los gobiernos locales deben priorizar las medidas de seguridad y salud en el trabajo y bioseguridad de los obreros municipales a su cargo para prevenir el alto índice de peligrosidad y siniestralidad en la prestación personal de sus servicios, obligándose a cumplir con los protocolos y normas de bioseguridad.

De la Exposición de Motivos de la Ley N° 31254, esta se sustenta en que existen equivocadas políticas neoliberales que están conllevando a que este tipo de  servicios de naturaleza  esencial, sean ejecutados por privados, trayendo como consecuencia que el servicio no sea realizado por los trabajadores municipales, sino por extraños, bajo pésimas condiciones laborales, sin que el Municipio ejerza una labor de prevención en pro de estos trabajadores que realizan labor de  “obreros municipales”.

2. Análisis

De la Exposición de Motivos de esta Ley, se considera que los sustentos no revisten el debido diagnóstico sobre la situación actual de los gobiernos locales que justifique una inadecuada o deficiente prestación de los servicios de limpieza pública y afines vía tercerización u otras formas de intermediación laboral, ni sustenta la existencia de una desprotección laboral del personal destacado por las empresas contratistas, ni evalúa el impacto económico que podrían generar las medidas propuestas sobre los gobiernos locales, las empresas privadas que prestan los servicios y de sus trabajadores destacados, no advirtiendo un adecuado análisis costo beneficio de la propuesta que no considera a todos los actores involucrados ni los efectos adversos que la implementación de la norma podría generar. 

De otro lado, se podría evidenciar una vulneración de preceptos y disposiciones normativas, como la autonomía de los Gobiernos Locales (art. 194° de la Constitución y art. 11° de la LOM), el derecho a la libre contratación (art. 2°, inciso 14 de la Constitución), el derecho a la libertad de empresa (art. 59° de la Constitución), la libertad de contratar (art. 62° de la Constitución), el acceso a la función pública en condiciones de igualdad de los trabajadores (art. 23° de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos), el derecho al trabajo (arts. 22° y 23° de la Constitución), entre otros.

En dicho contexto, vemos que la Ley N° 31254 procura otorgar una ilusoria garantía de seguridad laboral para los trabajadores de las empresas tercerizadas que brindan los servicios de limpieza pública y afines, buscando incorporarlos como obreros municipales a los Gobiernos Locales, sin tomar en cuenta los riesgos que generarían su implementación, como el afectar la continuidad, productividad y calidad del servicio que las Municipalidades vienen tercerizando; restringir a las empresas y a Gobiernos Locales a contratar libremente, al amparo de la normativa relativa a las contrataciones con el Estado; limitar el despliegue y la libre competencia de las actividades empresariales; desincentivar la inversión, acceso y permanencia en el mercado de las empresas; además de no considerar el impacto adverso que podría traer frente a los trabajadores de las empresas tercerizadas el cierre de sus operaciones, con el consecuente perjuicio para la salud y bienestar de la ciudadanía ante un caso de desabastecimiento o de calidad deficiente del servicio.  

Asimismo, se ve con bastante desacierto obligar a los gobiernos locales a incorporar progresivamente al personal destacado de las empresas privadas que prestan servicios a través de la tercerización, de manera prioritaria, habida cuenta que dicho supuesto afectaría el derecho de acceso a la función pública en igualdad de condiciones.  

En todo caso, si esta Ley tenía por finalidad atender una problemática relacionada a la desprotección laboral por parte de las empresas de tercerización, ello debía ser atendido a través otros mecanismos, como la fiscalización laboral, y no con una prohibición que atenta contra intereses de actores privados, los gobiernos locales y a la ciudadanía.

En adición a ello, se debe tener presente que hoy en día la Ley Nº 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo y el Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo de los Obreros Municipales del Perú aprobado por Decreto Supremo N° 017-2017-TR, ya regulan la prevención de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales en las labores desempeñadas por los obreros municipales a nivel nacional, estando comprendidos dentro de sus alcances los trabajadores destacados de las empresas contratistas que prestan servicios públicos locales, como la limpieza pública y afines; teniendo derecho al mismo nivel de protección en materia de seguridad y salud en el trabajo, sin discriminación alguna.

Por último, se aprecia que para la dación de esta Ley no se ha puesto en consideración que diversas Municipalidades a nivel nacional no cuentan con maquinaria, con equipos especializados ni con la expertise que se requiere para brindar un servicio de calidad para sus jurisdicciones, siendo esta la razón principal para que contraten este servicio esencial. Se debe tener en cuenta que, para prestar el servicio público de “limpieza pública y afines”, no solo se requiere de personal obrero, por cuanto este servicio muchas veces comprende el tratamiento de residuos orgánicos e inorgánicos, disposición final de residuos, acciones de reciclaje, segregación, manteamiento de equipos de limpieza, labores de desinfección y desratización, entre otros supuestos.

3. Aporte

Mirtha Escajadillo Caballero. Abogada de la Pontificia Universidad Católica del Perú – PUCP. Maestría en Gestión Pública de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Alejandro Lagos Cabieses. Abogado de la Universidad de Lima. Maestría en Derecho Administrativo Económico de la Universidad del Pacífico

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