La Ley del Servicio de Serenazgo: ¿Cuáles son las novedades?Mirtha Escajadillo y Alejandro Lagos: “La optimización del servicio de serenazgo debe aspirar a la modernización, eficiencia y cercanía al vecino, con recursos humanos capacitados y equipados, que se utilicen herramientas tecnológicas innovadoras, con estrategias descentralizadas, en un trabajo articulado con la PNP, para mejorar la calidad de vida de la ciudadanía”.
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El 21 de julio de 2021 se publicó en el Diario “El Peruano” la Ley 31297- Ley del Servicio de Serenazgo Municipal, la cual tiene por objeto establecer el marco normativo que regula las funciones, competencias, derechos, obligaciones, prohibiciones, capacitación y régimen laboral del servicio de serenazgo municipal como parte del servicio de seguridad ciudadana que prestan las municipalidades, a fin de que contribuya con la convivencia pacífica de la ciudadanía. Según la iniciativa legislativa[1], esta Ley tendrá un impacto positivo en mejorar las posibilidades de prevención, control y persecución de los hechos de violencia y delictivos, generar confianza en la ciudadanía, así como elevar los estándares de calidad del servicio de serenazgo.
Al respecto, la Ley bajo comentario además de desarrollar las funciones, modalidades de servicio, obligaciones, derechos, prohibiciones, indumentaria y equipamiento del sereno municipal, abarca lo relacionado a los Centros de Capacitación de los serenos y de mecanismos de cooperación con la Policía Nacional del Perú (PNP), como el patrullaje local integrado, la interconexión e interoperabilidad de los centros de emergencia y monitoreo de cámaras de videovigilancia y la elaboración de mapas del delito; así como el serenazgo sin fronteras que permite intervenir en jurisdicciones territoriales pertenecientes a una misma provincia, promoviéndose la uniformización e integración de las tecnologías de información y comunicación que utilizan los servicios de serenazgo, con el fin de desarrollar un trabajo articulado y coordinado en materia de seguridad ciudadana en las distintas jurisdicciones territoriales de cada municipalidad.
Así también, se establecen disposiciones referidas al régimen laboral de los serenos, previsto en la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y su transición al régimen establecido en la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, y su ingreso vía concurso público de méritos, además del derecho de contar con Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo, conforme a lo establecido en la Ley Nº 30485, Ley que incorpora a los serenos en el SCTR.
Además, la Ley en mención prevé que las municipalidades deben incorporar a los licenciados de las Fuerzas Armadas (FFAA) y miembros en situación de retiro de las FFAA o de la PNP, en un porcentaje no menor del 20 % del total de sus efectivos, siendo que el personal militar y policial en situación de retiro cuenta con una bonificación del 20 % y 15%, respectivamente, en los concursos públicos para acceder a puestos de trabajo relacionados a la seguridad ciudadana. De igual forma, bajo un enfoque de género, las municipalidades deberán considerar en el servicio de serenazgo a no menos del 30 % de mujeres o varones en su conformación, entre otros.
Según las Estadísticas de Seguridad Ciudadana del INEI correspondientes al semestre (noviembre 2020 – abril 2021)[2], el 82,3% de la población del área urbana a nivel nacional percibe que en los próximos 12 meses puede ser víctima de algún hecho delictivo que atente contra su seguridad. Asimismo, en las ciudades de 20 mil a más habitantes esta cifra es de 86,1%, mientras que en los centros poblados urbanos entre 2 mil y menos de 20 mil habitantes es de 72,5%.
De otro lado, según el semestre en análisis, el 37,5% de la población de 15 y más años de edad del área urbana a nivel nacional cuenta con vigilancia del Serenazgo en su zona o barrio, a nivel de ciudades de 20 mil a más habitantes es de 36,7%, mientras que en los centros poblados urbanos entre 2 mil y menos de 20 mil habitantes esta cifra es de 39,7%. Adicional a ello, el 14,6% de la población de 15 y más años de edad del área urbana a nivel nacional cuenta con vigilancia del Patrullaje Integrado en su zona o barrio, a nivel de ciudades de 20 mil a más habitantes es de 15,6%, mientras que en los centros poblados urbanos entre 2 mil y menos de 20 mil habitantes esta cifra es de 12,0%.
Dichas cifras revelan que existe una alta percepción de inseguridad de la población de ser víctima de algún hecho delictivo o evento que pueda atentar contra su seguridad, además de un reducido nivel de vigilancia del serenazgo y del patrullaje con la PNP, problemática que debe ser atendida en una acción integrada y articulada del Estado, en sus tres niveles de gobierno, con la participación del sector privado, la sociedad civil organizada y la ciudadanía, siendo los Gobiernos Locales los llamados a colaborar en esa misión, a través de acciones preventivas y disuasivas relacionadas con el servicio de seguridad ciudadana, en apoyo a la PNP, institución que, en su condición de fuerza pública, cautela la protección y la seguridad de las personas. Por ello, hubiera sido oportuno legislar la optimización del serenazgo municipal, con propuestas de mejoras desde el Ministerio del Interior, como ente rector del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINASEC).
No obstante, se considera que la Ley N° 31297 contribuye a establecer un marco legal estandarizado y unificar los dispositivos que se encontraban dispersos de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (LOPE); la Ley N° 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana y su Reglamento aprobado por el Decreto Supremo Nº 011-2014-IN y modificatorias; el Manual del Sereno Municipal aprobado por Resolución Ministerial N° 772-2019-IN, y demás ordenamiento jurídico que regulaba el servicio de serenazgo.
Por otro lado, se advierte que esta Ley se encuentra acorde al Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2019– 2023, aprobado por Decreto Supremo N° 013-2019-IN, principal instrumento de gestión del Estado que orienta la implementación de la política pública para fortalecer la seguridad de la población, el cual prevé como Objetivo Estratégico 6 “Fortalecer la gestión descentralizada de la seguridad ciudadana”.
Ahora bien, también puede resultar observable el supeditar la capacitación de los serenos a los “Centros de Capacitación” implementados por las mismas municipalidades o la PNP a través de sus escuelas técnico superiores, previa autorización y certificación por el Ministerio de Interior, cuando sabemos que el Reglamento de la Ley 27933 desde el año 2014 (art. 70) ya preveía que la PNP implementaría programas de capacitación al Serenazgo, en convenio con las municipalidades y con participación de dicho Ministerio, lo cual no ha tenido hasta ahora los resultados esperados, además de no haber considerado los costos en infraestructura, recursos humanos, logística, entre otros, que irrogaría su implementación. Por ello, se debió contemplar que la capacitación del sereno también pueda ser impartida por las mismas municipalidades, en modo in house o a través de consultores privados, universidades o institutos, bajo estándares o programas curriculares aprobados por el Ministerio de Interior, para contribuir a la profesionalización y al desarrollo de capacidades de los serenos.
En lo referido al régimen laboral de los serenos, la Ley N° 31297 dispone que es el establecido en la LOPE, hasta que se implemente el régimen del Servicio Civil, y que el ingreso en el servicio de serenazgo se realizaría vía concurso público; no obstante, creemos que este dispositivo no ha considerado que actualmente en algunas municipalidades existen personas contratadas por “órdenes de servicio”, dado que este tipo de actividad operativa suele tener mucha rotación de personal, por lo que surge la interrogante si la Ley comentada consideró si los gobiernos locales disponen del presupuesto para implementar esta formalización integral, a efecto de no generar un impacto adverso en la continuidad del servicio de seguridad ciudadana, entre otros riesgos asociados como el desabastecimiento del servicio, así como los reclamos sindicales. Ello en atención a que el servicio de seguridad ciudadana se financia con los arbitrios recaudados, cifras que están muy por debajo de lo esperado en años regulares, a consecuencia de la pandemia por la COVID-19.
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Sobre el requerimiento de que el servicio de serenazgo esté conformado por un porcentaje no menor del 20 % de licenciados de las FFAA y miembros en situación de retiro de las FFAA o de la PNP y no menos del 30% de mujeres o varones, si bien saludamos el reconocimiento de la formación y experiencia en seguridad ciudadana, así como el enfoque de género de la Ley, estas exigencias van a obligar a una restructuración del personal, lo que requerirá de un tiempo de adecuación a las Municipalidades para no afectar la continuidad del servicio. En todo caso, lo rescatable es que se brinde una bonificación en el proceso de selección a los postulantes que cuenten con experiencia militar o policial.
Resulta un importante desafío para el Estado, dar una solución a la problemática de inseguridad ciudadana que vive el país, a través de un trabajo estructurado, articulado y descentralizado de las instituciones que conforman el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, siendo los Gobiernos Locales lo que apoyan a través del servicio de serenazgo con esa labor preventiva y disuasiva de actos delictivos. Por tal motivo, la optimización del servicio de serenazgo debe aspirar a la modernización, eficiencia y cercanía al vecino, con recursos humanos capacitados y equipados, que se utilicen herramientas tecnológicas innovadoras, con estrategias descentralizadas, en un trabajo articulado con la PNP, para mejorar la calidad de vida de la ciudadanía.
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La presencia de serenos en las calles brinda un clima de percepción de seguridad y desincentiva el delito, por lo que saludamos la Ley N° 31297 en lo que respecta a que consolida un marco legal del servicio de seguridad ciudadana que prestan las municipalidades que se encontraba disgregado en diversos dispositivos, y que procura ordenarlo y fortalecerlo a través de mecanismos de colaboración, interoperabilidad y nuevas tecnologías entre municipalidades y la PNP.
No obstante ello, consideramos que aún hay un trabajo pendiente en la reglamentación de la Ley Nº 31297 que aclare algunas interrogantes esgrimidas precedentemente, sobre todo en lo que respecta a los costos que significará la formalización de los trabajadores del serenazgo municipal, y su impacto en los recursos de los Gobiernos Locales, considerando que este servicio en especial es financiado por los arbitrios recaudados.
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Mirtha Escajadillo Caballero. Abogada de la Pontificia Universidad Católica del Perú – PUCP. Maestría en Gestión Pública de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Alejandro Lagos Cabieses. Abogado de la Universidad de Lima. Maestría en Derecho Administrativo Económico de la Universidad del Pacífico
