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Los límites a la cuestión de confianza y las leyes aprobadas por insistencia

Los límites a la cuestión de confianza y las leyes aprobadas por insistencia

Raúl Gutiérrez Canales: “Es necesario replantear el número de votos exigidos para contradecir la opinión del Poder Ejecutivo mediante una insistencia legislativa, pues, en la práctica, el Parlamento puede terminar aprobando arbitrariamente sus propuestas y convirtiendo al derecho de veto presidencial en una institución simbólica”.

Por Raúl Gutiérrez Canales

jueves 21 de octubre 2021

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El Congreso aprobó por insistencia la ley que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza[1]. En los hechos, lo que ha ocurrido es que mediante una ley se establecen causales de improcedencia para el uso de la cuestión de confianza, es decir, se limita legislativamente una competencia del Poder Ejecutivo reconocida en la Constitución.

La discusión sobre el asunto de fondo, sin duda, continuará, sin perjuicio de una próxima sentencia que emitirá el Tribunal Constitucional sobre la conformidad de la ley con la Constitución (tanto formal, como material). Sin embargo, se trasluce un aspecto que debería tomarse en cuenta y que trasciende a un caso particular o de coyuntura: la regulación de la mayoría cualificada que se exige para aprobar un dictamen de insistencia en el seno parlamentario.

En efecto, si advertimos lo que pasó en el Congreso anterior y en el actual, la mayoría de congresistas que estaban de acuerdo con aprobar una ley de “interpretación auténtica” o de “desarrollo constitucional” sobre la cuestión de confianza no alcanzaban ni alcanzan los 87 votos que se exige para aprobar una reforma constitucional sin pasar por un referéndum. Con esto, es razonable entender que, ante la imposibilidad de aprobar una reforma constitucional, (siguiendo el procedimiento debido), se optó por aprobar una ley ordinaria con el ánimo de concretar un fraude a la Constitución. Si, además, observamos el objetivo de empoderar al Congreso frente al Poder Ejecutivo (la norma precisa que es competencia exclusiva del Parlamento interpretar el sentido de su decisión sobre la cuestión de confianza) y la irrebatible intención de obstaculizar una eventual disolución parlamentaria, queda claro que el Poder Legislativo está haciendo un uso abusivo de su facultad de legislar, lo que es grave si se considera que la carta fundamental en su artículo 103, referido a la función legislativa, impone que “la Constitución no ampara el abuso del derecho”.

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Entonces, es necesario identificar dónde se puede estar gestando el riesgo que permite tal conducta abusiva, de modo tal que se pueda promover la corrección correspondiente. En este sentido, es inevitable mirar el requisito de votación para aprobar una insistencia a una autógrafa observada por el presidente de la República. Nuestra Constitución no estipula el número mínimo de votos para aprobar un dictamen de insistencia; es el Reglamento del Congreso el que se encarga de hacer la respectiva precisión en su artículo 79, disponiendo que se requiere “el voto favorable de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso”. Es decir, el Congreso solo necesita 66 votos para desvirtuar el derecho de veto del presidente de la República en materia legislativa.

Es verdad que existen algunos países como Colombia, Nicaragua o Paraguay que exigen una votación similar al caso peruano, pero son la minoría, pues la mayoría de países con regímenes presidencialistas en América Latina exigen una votación cualificada superior, equivalente a la que en nuestro caso corresponde a una reforma constitucional: dos tercios del número de miembros del Congreso. Es el caso de Bolivia, Ecuador, Costa Rica, El Salvador o Panamá. Asimismo, se puede identificar una particularidad, que consiste en que la precisión de la votación exigida está contenida en el texto constitucional (lo que no ocurre en el Perú).  Para ello, basta ver la regulación constitucional de países como Argentina (artículo 83), México (artículo 72) y Chile (artículo 73), que exigen dos tercios de votos en las dos cámaras parlamentarias para aprobar una insistencia, lo que indica, además, que siguen el referente constitucional original sobre la materia, que es la Constitución de los Estados Unidos de América (artículo1, sección 7).

En ese sentido, el umbral normativo peruano para aprobar una insistencia es bajo, y el hecho de que no esté previsto en la Constitución deja al Parlamento un margen amplio para facilitar su aplicación recurrente. Debe recordarse que solo el Congreso anterior (2020-2021) aprobó más de 80 leyes por insistencia, lo que representó más del 60% del total de leyes aprobadas. Si bien los congresos de los períodos anteriores tienen un promedio más bajo, la realidad es que la tendencia es el incremento de leyes decretadas bajo esta modalidad. Situación que nos debería llamar la atención es el Parlamento de 2016-2020, que contó con una mayoría absoluta de oposición, cuyos votos eran suficientes para que solo una bancada parlamentaria decida la aprobación de las insistencias, con lo que en la práctica se pudo generar un “gobierno paralelo” que es contraproducente con el régimen presidencialista que formalmente tiene el Perú.

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Pero, la problemática no se resume en lo anterior, también persiste una práctica parlamentaria que no es idónea para garantizar leyes debidamente aprobadas, que es la exoneración de dictámenes de insistencia. Efectivamente, es posible que una autógrafa observada por el Poder Ejecutivo no sea dictaminada, es decir, no sea discutida en la comisión especializada y directamente pase a debate y votación en el Pleno del Congreso. Es lo que ocurrió, por ejemplo, con el vigente nuevo Código Procesal Constitucional (Ley 31307) que, pese a tener más de 130 artículos en su composición, fue aprobado por insistencia sin dictamen, lo que equivale a decir que no se conoce cuáles son las razones por las cuales el Congreso decidió no tomar en cuenta las casi 60 observaciones que formuló el Poder Ejecutivo.

Con dicha línea de actuación se incumple lo estipulado por la jurisprudencia constitucional sobre la democracia representativa, en tanto espacio para la deliberación y el principio mayoritario. El Tribunal Constitucional ha sido enfático en precisar que “La cuantificación de votos ha de ser, en todo caso, el resultado de las deliberaciones (…). Esta clase de deliberaciones, y no los votos en sí, son los que brindan legitimidad a una decisión y a la entidad que las emite”[2].

Tampoco se puede desconocer la realidad nacional. La permanente relación de confrontación entre el Ejecutivo y el Legislativo, acentuado en los últimos tiempos, no necesariamente responde a los fines colectivos del régimen democrático, sino más bien a intereses de grupo o de mayores de cuotas de poder; situación que, incluso, no ha cesado en pleno estado de emergencia sanitaria. El problema se asienta cuando, además, las cosas parecen no cambiar. Desde el inicio del presente gobierno voces del Congreso plantearon la promoción de una nueva vacancia presidencial. Hace poco, pese a los cuestionamientos al gabinete ministerial anterior, el Congreso otorgó, por mayoría, la respectiva confianza, con el fin de que no se utilice la respectiva causal para la disolución del Parlamento. En el Congreso se ha conformado una comisión especial que investiga un supuesto fraude en las elecciones presidenciales últimas, y ahora se ha limitado el uso de la cuestión de confianza, medida sobre la que ya se anunció una demanda de inconstitucionalidad.

Quizás, por esto, tiene sentido lo que manifestó el profesor Juan de la Puente en un reciente artículo, “parece que ya estamos volviendo a nuestra estable ingobernabilidad”[3].

Por ello, es oportuno revistar algunas ideas que plasmó el Tribunal Constitucional en su sentencia sobre la disolución del Congreso, cuando señaló que las relaciones entre los diferentes poderes contienen mecanismos de control y de colaboración,[4] reconociendo la vigencia del principio de lealtad constitucional, que orienta la función pública hacia el bien común, que debe ser el fin último de la política. Por ello, persiste el deber de evitar conductas obstruccionistas o egoístas por parte de los poderes o los políticos, ya que “si bien la política tiene una faz confrontacional inevitable, las instituciones y competencias deben ser ejercidas para fomentar la integración social, la unidad política y optimización de los fines y principios constitucionales”[5].

Lamentablemente, la lealtad descrita no ha sido privilegiada en las tensiones entre el Ejecutivo y el Legislativo y, por ello, entre otros aspectos, es necesario comprender el entorno en el que se desenvuelven de manera conjunta el derecho de veto del presidente y las insistencias que aprueba el Congreso, considerando las características de la representación parlamentaria (que si bien puede ser fragmentado en la representación partidaria, las alianzas de los grupos de oposición son posibles), el régimen presidencialista con un Congreso reactivo, la cultura de conflicto entre los poderes, los antecedentes de la atención del derecho de veto presidencial y las soluciones recurrentes ante una crisis política.

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Por lo antes expuesto, es necesario replantear el número de votos exigidos para contradecir la opinión del Poder Ejecutivo mediante una insistencia legislativa, pues, en la práctica, el Parlamento puede terminar aprobando arbitrariamente sus propuestas y convirtiendo al derecho de veto presidencial en una institución simbólica o de mero trámite, anulando así su eficacia y su naturaleza en el marco de un régimen presidencialista. Exigir el voto de solo la mitad del número de parlamentarios y, además, en un sistema unicameral, sin otro estamento de revisión, es una alternativa manifiestamente desfasada. Si bien la justicia constitucional puede anular una ley aprobada por insistencia, no es conveniente “institucionalizar” un círculo inútil que siempre termine en el Tribunal Constitucional. La responsabilidad en el trabajo parlamentario también comprende la previsión de no distraer a la jurisdicción en la permanente revisión de leyes manifiestamente inconstitucionales, en desmedro de la atención de casos que sí justifican una tutela debida.

Raúl Gutiérrez Canales. Doctor en Derecho y Ciencia Política (UNMSM). Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Máster en Derecho Parlamentario por la Universidad Complutense de Madrid. Magíster en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Profesor en la Escuela de Postgrado de la UPC.


[1] Dictamen de los proyectos de ley 3, 6. 19 y 36. El dictamen se aprobó con 79 votos a favor, 43 en contra y 3 abstenciones. También se rechazó reconsiderar la votación.

[2] Sentencia del Tribunal Constitucional 0006-2017-PI/TC, fundamentos jurídicos 3 y 4.

[3] “Los primeros 50 días de Pedro Castillo”, Juan de la Puente, en: diario La República, Lima, 21 de septiembre de 2021.

[4] Sentencia del Tribunal Constitucional 0006-2019-CC/TC.

[5] Sentencia del Tribunal Constitucional 0006-2019-CC/TC.

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