En el artículo precedente[1] propusimos una solución al problema jurídico sobre el procedimiento de reversión de dominio a favor del Estado de los predios rústicos (en adelante, el procedimiento de reversión de predios rústicos), establecido en la Ley 28259 y su Reglamento aprobado con Decreto Supremo (DS) 035-2004-AG.

Considerando la sentencia del Tribunal Constitucional en el Exp. 02572-2016-PA/TC, en el artículo precedente se planteó la tesis de que la apropiación de predios rústicos por el gobierno regional (Gore) vulnera el derecho de propiedad, si no ha seguido el procedimiento expropiatorio previsto en el artículo 70 de la Constitución Política del Perú (en adelante, la Constitución de 1993); es decir, vulnera el derecho de propiedad, la apropiación de predios rústicos mediante procedimientos de reversión que, en los hechos, son un medio para que el Gore pueda apropiarse definitivamente de predios rústicos ocupados por asentamientos humanos; considerando que, en otros supuestos, los predios revertidos tendrían que ser transferidos a otras entidades, según está previsto en el Reglamento de la Ley 28259.

En el artículo precedente se plantearon interrogantes que, en esta oportunidad, trataremos de responder, con el fin de comprobar si hay necesidad de una ley de reversión de predios rurales[2], con respeto al derecho de propiedad.

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Procedimientos de reversión de tierras eriazas, tierras en selva y predios rústicos abandonados

En el procedimiento de reversión de predios rústicos, la autoridad competente es el respectivo Gore, como consecuencia del proceso de transferencia de la función prevista en el literal n del artículo 51 de la Ley 27867, en el marco del proceso de descentralización. Particularmente, el procedimiento de reversión de predios rústicos fue incluido en la relación de los procedimientos administrativos transferidos al Gore, mediante Resolución Ministerial 0811-2009-AG.

Asimismo, mediante Resolución Ministerial 0304-2010-AG, en esa relación de procedimientos transferidos, se incluyó el procedimiento de evaluación de los contratos de otorgamiento (mediante adjudicación[3]) de tierras eriazas con fines de irrigación u otros usos agrarios, suscritos antes de la Ley 26505 (publicada el 18 de julio de 1995), es decir, se transfirió el procedimiento establecido en la Resolución Ministerial 435-97-AG (en adelante, el procedimiento de reversión de tierras eriazas); el mismo que podía concluir con una resolución ministerial (del sector agricultura), declarando la caducidad del derecho de propiedad otorgado al adjudicatario por incumplir dichos fines, y disponiendo la reversión de dominio del predio a favor del Estado. Esa caducidad debe ser declarada mediante resolución del Ministerio de Agricultura, según el artículo 28 del Decreto Legislativo 653[4]. No obstante, desde la vigencia de la Resolución Ministerial 0137-2020-MINAGRI, esa caducidad será declarada mediante resolución del Gore; por lo que una resolución ministerial dejó sin efecto el extremo de un decreto legislativo que tiene “fuerza de ley”[5].

Además, considerando que la Resolución Ministerial 0137-2020-MINAGRI extendió los efectos[6] de la Resolución Ministerial 435-97-AG, se estableció otro procedimiento de reversión (similar al de tierras eriazas) sobre los contratos de otorgamiento de tierras en selva para la ejecución de proyectos de inversión agroindustriales (en adelante, el procedimiento de reversión de tierras en selva); el mismo que podía concluir con una resolución del Gore declarando la caducidad del derecho de propiedad otorgado al adjudicatario por incumplir dicha ejecución, y disponiendo la reversión de dominio del predio a favor del Estado.

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Por tanto, reformulando las preguntas planteadas en el artículo precedente, responderemos a las siguientes interrogantes:

1) ¿Vulnera el derecho constitucional de propiedad el procedimiento de reversión establecido en la Resolución Ministerial 435-97-AG (en concordancia con el artículo 28 del Decreto Legislativo 653), y transferido al Gore, como procedimientos de reversión de tierras eriazas y tierras en selva, mediante las resoluciones ministeriales 0304-2010-AG y 0137-2020-MINAGRI (esta última, en concordancia con el artículo 49 del Decreto Legislativo 653)[7]?

2) ¿Vulnera el derecho constitucional de propiedad el procedimiento establecido en el Reglamento del Decreto Legislativo 653, en concordancia con el artículo 22 de dicho decreto legislativo (en adelante, el procedimiento de reversión de predios rústicos abandonados[8])?

3) ¿Vulneraba el derecho constitucional de propiedad el procedimiento establecido en el título IV del Reglamento del Decreto Legislativo 1089, aprobado con DS 032-2008-VIVIENDA[9] (en adelante, el procedimiento de reversión de predios rústicos ocupados por asentamientos humanos)?

Para responder esas preguntas, verificaremos las similitudes y diferencias que tiene el procedimiento de reversión de los predios rústicos con los otros procedimientos de reversión; considerando que, en el artículo precedente, concluimos que aquel procedimiento vulnera el derecho constitucional de propiedad.

En primer lugar, verificamos que el procedimiento de reversión de predios rústicos es similar a los procedimientos de reversión de tierras eriazas y tierras en selva, porque ambos pueden concluir con la resolución del Gore que dispone la apropiación de esos predios o esas tierras, sin seguir el procedimiento expropiatorio previsto en el artículo 70 de la Constitución de 1993. La diferencia consiste en la declaración que se hace en la resolución del Gore, antes de disponer la reversión de esos predios o esas tierras. En el procedimiento de reversión de predios rústicos se resuelve el contrato de adjudicación a título gratuito, si el predio está declarado en abandono, o no se ha cumplido los fines de la adjudicación; en cambio, en los otros procedimientos de reversión, se declara la caducidad del derecho de propiedad otorgado al adjudicatario, a título oneroso[10], por incumplir la ejecución de las obras (resolución en el procedimiento de reversión de tierras eriazas), o por incumplir la ejecución de los proyectos (resolución en el procedimiento de reversión de tierras en selva).

En segundo lugar, también verificamos que el procedimiento de reversión de predios rústicos es similar al procedimiento de reversión de predios rústicos abandonados. Así, en el primero, se resuelve el contrato de adjudicación a título gratuito, particularmente, si el predio está declarado en abandono; por el contrario, en el otro procedimiento, se declara el abandono del predio rustico adjudicado a título oneroso, mediante contrato de compraventa[11], para posteriormente ser adjudicado, no como predio revertido (aunque tenga esa naturaleza[12]), sino como “predio rústico afectado”[13], aunque estrictamente no lo sea, porque el procedimiento de afectación de predios rústicos antecede al proceso de expropiación[14].

En tercer lugar, también verificamos que el procedimiento de reversión de predios rústicos era similar al procedimiento de reversión de predios rústicos ocupados por asentamientos humanos. Así, en el primero, se resuelve el contrato de adjudicación a título gratuito, particularmente, por no cumplir los fines de la adjudicación, como los que están ocupados por asentamientos humanos; por el contrario, en el otro procedimiento, se resolvía el contrato de adjudicación a título oneroso, siempre que estuviesen ocupados por asentamientos humanos antes del 31 de diciembre del 2004.

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En ese orden de ideas, se concluye que los procedimientos de reversión de tierras eriazas, tierras en selva y predios rústicos abandonados, vulneran el derecho constitucional de propiedad, porque la apropiación de esas tierras y predios no sigue el procedimiento expropiatorio previsto en el artículo 70 de la Constitución de 1993. Mientras era aplicable, el procedimiento de reversión de predios rústicos ocupados por asentamientos humanos, también vulneraba el derecho constitucional de propiedad.

Propuestas de solución al Congreso de la República y Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego

Por tanto, como propuesta de solución, el Congreso de la República debería derogar la Ley 28259 y su Reglamento, que establecen el procedimiento, transferido al Gore, de reversión de los predios rústicos; y también debería derogar los artículos 22, 28 y 49 del Decreto Legislativo 653, en los extremos que sustentan los procedimientos, transferidos al Gore, de reversión de tierras eriazas, tierras en selva y predios rústicos abandonados.

Dejar sin efecto la Resolución Ministerial 435-97-AG correspondería al Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (MIDAGRI), y también dejar sin efecto las resoluciones ministeriales 0304-2010-AG y 0137-2020-MINAGRI que han permitido transferir al Gore, como procedimientos de reversión, el único procedimiento que establece la Resolución Ministerial 435-97-AG (es decir, el de reversión de tierras eriazas).

Si el Congreso de la República aprueba las derogaciones propuestas, no solo sería innecesario que el MIDAGRI deje sin efecto las resoluciones ministeriales que hemos cuestionado, sino que se tendría la oportunidad de aprobar una ley de reversión de predios rurales, con respeto al derecho de propiedad, considerando nuestra propuesta de reforma constitucional, planteada en el artículo precedente.

Victor Raul Solorio Neira. Abogado. Máster en tutela judicial de Derechos y Jurisdicción Contencioso-Administrativa por la Universidad de Jaén – España.