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La inconstitucionalidad del proceso de ratificación de jueces

La inconstitucionalidad del proceso de ratificación de jueces

Luis Castillo Córdova: «¿La cuestión se resolvería dotando al proceso de ratificación de causales precisas y de garantías estrictas de un proceso sancionador? Si efectivamente el Estado peruano adecuase su legislación interna para prever tales causales y garantías, entonces, quedaría plenamente acreditada la innecesariedad del proceso de ratificación».

Por Luis Castillo Córdova

martes 8 de febrero 2022

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I. El proceso disciplinario es un mecanismo más idóneo que el proceso de ratificación para conseguir una magistratura de calidad

La necesidad de una medida es una exigencia de razonabilidad, una medida es irrazonable cuando es innecesaria. El proceso de ratificación incumple esta exigencia de razonabilidad al resultar innecesario desde que existe otro proceso, el disciplinario, que consigue igualmente (e incluso más y mejor) la finalidad que pretende alcanzar el proceso de ratificación, pero lo hace sin afectar el principio constitucional de independencia judicial.

El proceso disciplinario identifica conductas objetivas que significan incumplimientos de deberes funcionariales, y las agrupa según su gravedad para imponerles sanciones de intensidad distinta, reservando la sanción de destitución a los incumplimientos más graves. Así, la Ley de la carrera judicial establece causales precisas de destitución que basadas en la conducta o en la idoneidad (moral y profesional) del juez, prevé el inicio de procesos disciplinarios que pueden terminar con la destitución de los jueces infractores.

A través de este mecanismo se consigue identificar los jueces que, en el ejercicio de la función jurisdiccional, han mostrado que no cuentan con las condiciones personales, morales y profesionales esenciales para ejercer la magistratura, para así, una vez identificados, separarlos de la magistratura e impedir su reingreso (artículo 154.2 de la Constitución).

El proceso disciplinario, pues, es un mecanismo idóneo para asegurar, como lo pretende también el proceso de ratificación, que a la justicia la sirva “una magistratura responsable, honesta, calificada y con una clara y contrastable vocación a favor de los valores de un Estado Constitucional”[1]. En estricto, es un mecanismo más idóneo que el proceso de ratificación para conseguir tal finalidad.

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En efecto, el proceso disciplinario está pensado y estructurado para conducirse de modo muy riguroso tanto en la identificación y prueba de la realización de una conducta infractora, como en la justificación de la sanción con una determinada intensidad, incluida la destitución del juez; pasando por el respeto de garantías procesales como el derecho de defensa, el derecho al contradictorio y el derecho al recurso. Al ser más estricto y garantista, se reducen las posibilidades de que en la decisión de sancionar al juez influya el poder político (u otros tipos de poderes). De modo que el resultado será que habrá altas probabilidades de que la medida de destitución se imponga a aquellos que efectivamente resultan siendo inidóneos para ejercer la magistratura. Y por eso, justificadamente, no solo se le destituye, sino que también se le impide reingresar a la magistratura.

Nada de esto es posible de ser concluido del proceso de ratificación. A pesar de que la no ratificación del juez lleva a la misma situación de separación definitiva del cargo a la que lleva la destitución por medida disciplinaria, no están previstas legalmente las causales que justifican a la Junta Nacional de Justicia a no ratificar a un juez, sino que lo previsto son abiertos e imprecisos “criterios de ratificación” (artículo 36 LOJNJ), criterios que luego deberán ser precisados por la Junta Nacional de Justicia a través del respectivo reglamento.

Si a eso se suma que el proceso de ratificación no cuenta con la rigurosidad y garantías propias de un proceso sancionador, entonces, se puede concluir fácilmente que se trata de un proceso con más posibilidades de que en la ratificación o no del juez sean relevantes elementos de juicio que nada o muy poco tienen que ver con la idoneidad moral y profesional del juez para prestar un servicio público de calidad. Así, sin causales precisas de no ratificación y con indeterminados criterios de evaluación, y sin un criterio especialmente estricto propio de un proceso sancionador, el poder político tendrá la tentación y la oportunidad de interferir indebidamente en la separación del juez a través de su no ratificación.

II. El proceso de ratificación es un proceso irrazonable por innecesario

¿La cuestión se resolvería dotando al proceso de ratificación de causales precisas y de garantías estrictas de un proceso sancionador? Si efectivamente el Estado peruano adecuase su legislación interna para prever tales causales y garantías[2], entonces, quedaría plenamente acreditada la innecesariedad del proceso de ratificación. En efecto, no existiría ninguna diferencia relevante que justifique la presencia conjunta de ambos procesos, el de ratificación y el disciplinario, en nuestro sistema constitucional, tratándose de dos procesos esencialmente sancionadores que se sostienen sobre el quebrantamiento de deberes funcionariales del juez.

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De hecho, al tener ambos la misma finalidad se comprueba que ambos, en esencia, son lo mismo: buscan lo mismo y por eso prevén la misma respuesta: la destitución del magistrado en caso de graves incumplimientos de deberes funcionariales referidos a la conducta e idoneidad del juez.

En esta misma dirección se ha conducido el parecer de la Corte IDH. En efecto, en relación al proceso disciplinario y al proceso de ratificación ha manifestado que “ambos procesos tienen como finalidad evaluar la conducta e idoneidad de un funcionario, sea periódicamente o como resultado de la presunta comisión de una falta. Además, cuando un proceso de evaluación concluye que la calificación del desempeño de un funcionario o funcionaria no fue satisfactoria y debe, por ello, ser separado de su cargo, se convierte en un proceso materialmente sancionatorio, pues la desvinculación de la persona evaluada es una sanción a su bajo desempeño”[3].

Mientras esa adaptación de la legislación interna ocurre, el proceso de ratificación sigue siendo innecesario y como tal, irrazonable. De hecho, uno de los componentes del principio de proporcionalidad, metodología que pretende objetivar las exigencias de razonabilidad, es precisamente el llamado juicio de necesidad. Este juicio sostiene que una medida será innecesaria si es que existe otra medida que consigue igualmente una finalidad constitucionalmente válida, pero sin afectar o afectando menos a derechos o principios constitucionales.

Al ser el proceso disciplinario un proceso (más) idóneo y (prácticamente) nada restrictivo para la independencia judicial y para el derecho a ser juzgado por un juez independiente (artículo 8.1 CADH), el proceso de ratificación resulta siendo innecesario y, como tal, inconstitucional por vulnerador del principio de razonabilidad (artículo 200 de la Constitución). Al ser irrazonable, la afectación que significa para el mencionado derecho al juez independiente, se convierte en agresión efectiva, y con él, se vulnera también el contenido constitucional del derecho fundamental al debido proceso (artículo 139.3 de la Constitución) del cual forma parte.

III. Norma constitucional inconstitucional

El Constituyente puede incurrir en inconstitucionalidad[4]. Entre otros supuestos, será este es el caso cuando al concretar un principio constitucional, lo hace desnaturalizándolo. De modo que la concreción por estar recogida en la Constitución podrá ser tenida como formalmente constitucional, y por contradecir (concretar desajustadamente) un principio constitucional, deberá a la vez tenerse como materialmente constitucional.

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Así, reconocido por el Constituyente el principio de independencia judicial, conectado con el derecho fundamental a ser juzgado por un juez independiente, es concretado contradiciéndolo a la hora de pretender asegurar tal principio (y tal derecho fundamental), a través del proceso de ratificación. La norma de la Constitución que prevé el proceso de ratificación (artículo 154.2) es una norma (formalmente) constitucional y (materialmente) inconstitucional. Una tal norma está destinada a ser ineficaz en los casos concretos (inaplicada en un proceso judicial ordinario o a través de un amparo), a la espera que sea el propio poder constituyente el que termine dejándolo sin efecto.

Dr. Luis Castillo Córdova. Profesor de Derecho constitucional y Consejero externo en Rodrigo, Elías & Medrano Abogados.


[1] EXP. N.° 3361-2004-AA/TC, fundamento 14.

[2] Por lo demás, como se lo ha ordenado la Corte IDH. Cfr. Corte IDH. Caso Cuya Lavy y otros vs. Perú, sentencia de 28 de septiembre de 2021 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), punto 10 de la parte resolutiva.

[3] Corte IDH. Caso Moya Solís Vs. Perú, sentencia de 3 junio de 2021 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), párrafo 69. 

[4] Lo tengo justificado en Los precedentes vinculantes del Tribunal Constitucional, tercera edición, Gaceta Jurídica, Lima 2018, ps. 52-66.

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