El Tribunal Constitucional declaró infunda la demanda de inconstitucionalidad impulsada por el Poder Ejecutivo contra la Ley 31125, Ley que declara en emergencia el Sistema Nacional de Salud y regula su proceso de reforma.

En el caso se alegó la vulneración de disposiciones constitucionales referidas a cooperación entre los poderes del Estado, modificación del presupuesto público, acceso a la función pública y otros. Esta sentencia fue emitida en virtud al Expediente 00027-2021-PI/TC.

¿Cómo resolvió el TC? 

1. El principio de separación de poderes en su manifestación en el principio de cooperación entre poderes

REGLA: A la luz del principio de cooperación de poderes, el Congreso no está obligado a acatar todas las observaciones del Ejecutivo respecto a una autógrafa de ley

En primer lugar, en la demanda se alegó la falta de interacción entre el Congreso de la República y el Poder Ejecutivo para expedir las normas que impactan en la política nacional de salud. En respuesta, el Colegiado expresa que el principio de separación de poderes no solo se materializa a través de la distribución de competencias, sino que también a través del balance de poderes, la cooperación y la solución democrática de los conflictos.

Respecto al caso concreto, se establece que la obligación de cooperación entre los órganos constitucional no significa que el Congreso esté obligado a convalidar las observaciones a las autógrafas de ley que haga el presidente de la República.

En ese sentido, haber aprobado por insistencia la autógrafa de la ley impugnada sin considerar todas las observaciones formuladas por el Ejecutivo no vulnera el principio de separación de poderes consagrado en el artículo 43 de la Constitución; máxime cuando el último párrafo del artículo 108 de la Constitución faculta al presidente del Congreso promulgar la ley reconsiderada cumpliendo con los votos necesarios.

2. Sobre las competencias del Poder Ejecutivo en materia de salud

REGLA: El Congreso también goza de facultades para regular el sistema de salud siempre que no mande políticas públicas especializadas

Sobre el particular, se cuestiona si lo establecido por el legislador sobre aspectos relacionados con la declaratoria de emergencia del Sistema Nacional de Salud y con la implementación de una comisión mixta para la elaboración de anteproyecto de ley sobre la reforma de dicho sistema vulnera las competencias del Poder Ejecutivo respecto al diseño, conducción, normación y supervisión de la política nacional de salud y la dirección y gestión de servicios públicos sobre la materia.

Al respecto, el Tribunal establece que nada impide que se expidan leyes en materia de salud y/o fortalecimiento y reforma del sistema de salud, debiendo controlarse únicamente como se ejerce dicha potestad.

En ese sentido, la declaración de la emergencia del Sistema Nacional de Salud, así como las medidas dispuestas por el legislador en los artículos 1 al 4 y en las disposiciones complementarias finales primera, segunda y tercera de la Ley 31125, no constituyen, propiamente, la materialización del diseño de una política nacional en materia de salud, aun cuando puedan hallarse relacionadas en cierto modo.

En efecto, menciona que establecer un conjunto de medidas bajo una determinada figura jurídica declarada por el legislador, no puede confundirse con el diseño especializado, bajo criterios políticos y técnicos, de una “política nacional”. Además, se advierte que no se ha desconocido el rol que desempeña el Minsa dentro del Sistema Nacional de Salud, si no que al contrario se refuerza la autoridad del Ejecutivo en la materia.

A mayor abundamiento, expresa que la mejora efectiva en la accesibilidad y calidad de la prestación del servicio de salud depende de un esfuerzo compartido y conjunto de diversas entidades e instituciones.

3. Sobre la organización y funciones de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional del Perú y el proceso de descentralización y la autonomía de los Gobiernos Regionales

REGLA: La conducción administrativa que ejerce el Minsa solo opera: (i) temporalmente, (ii) Siempre que se haya declarado una pandemia a nivel internacional, (iii) Cuando, como consecuencia de lo anterior, se haya declarado un Estado de Excepción; y (iv) Respecto de la conducción administrativa de diversas entidades, entre las que se encuentran las direcciones y gerencias regionales de salud o las que hagan sus veces sin incidir en su presupuesto o infraestructura

En la demanda se cuestiona la disposición referida a la conducción administrativa de los niveles de gestión en salud de gobiernos regionales, las Fuerzas Armadas y la PNP, pero, además, con el límite de circunscribirse al ámbito de las competencias que ejerce el Minsa en materia de salud, mientras dure el estado de excepción declarado a causa de una pandemia.

Al respecto, el Colegiado sostiene que tal disposición no trastoca la reserva de ley exigida para regular la organización y funciones de las FF.AA. y la PNP.

Del mismo modo, sobre haber vulnerado artículos constitucionales sobre descentralización y competencias de los gobiernos regionales, el Tribunal aprecia que la disposición analizada no regula directamente el proceso de descentralización o la organización y distribución del poder político en los diferentes niveles de gobierno, aunque sí se relaciona con las competencias de los gobiernos regionales en materia de salud por cuanto autoriza al MINSA a asumir su conducción administrativa durante el Estado de Excepción declarado a causa de una pandemia.

Sobre el particular, esta disposición se ha dado por una fuente jurídica idónea (ley del Congreso) y responde a una finalidad legítima como es garantizar la atención de la salud de la ciudadanía en una situación de emergencia sanitaria.

En ese sentido, la conducción administrativa que ejerce el Minsa solo opera: (i) temporalmente, (ii) Siempre que se haya declarado una pandemia a nivel internacional, (iii) Cuando, como consecuencia de lo anterior, se haya declarado un estado de excepción; y (iv) Respecto de la conducción administrativa de diversas entidades, entre las que se encuentran las direcciones y gerencias regionales de salud o las que hagan sus veces sin incidir en su presupuesto o infraestructura, por ejemplo.

4. Sobre la libertad de contratación del personal de salud

REGLA: Es válido prohibir la suscripción de contratos de servicios al personal de salud a fin de combatir el encubrimiento de relaciones laborales permanentes

Al respecto, la normativa impugnada contempla la prohibición de contratar profesionales de la salud, técnicos o auxiliares asistenciales en dicho ámbito, bajo la modalidad de contrato por servicios prestados por terceros o servicios no personales o de locación de servicios en diversas entidades que forman parte del sistema de salud, lo cual alegan vulnera la libertad de contratación.

En respuesta, el Tribunal establece que la norma impugnada pretende evitar que se encubran relaciones laborales bajo la apariencia de contratos civiles lo cual es una finalidad amparada en nuestro ordenamiento jurídico y, específicamente, en la jurisprudencia de dicho Tribunal, por lo que no hay una incidencia negativa en la libertad de contratación.

5. Sobre la prohibición de iniciativa de gasto público y la administración de la hacienda pública

REGLA: Siempre que una ley no genera gasto público inmediatamente imputable a la Ley de Presupuesto Anual vigente, afectando el balance general de ingresos y egresos, no vulnerará el artículo 79 de la Constitución

En este extremo, se sostiene que la normativa cuestionada establece diversos mandatos que tienen la finalidad de mejorar la situación del personal de salud, otorgando beneficios de seguridad social, por lo que corresponde determinar si afectan las competencias del Poder Ejecutivo en materia de administración de la hacienda pública.

Al respecto, el artículo 79 contempla que las iniciativas legislativas no pueden crear gastos públicos ni aumentarlos, siendo su finalidad que las iniciativas legislativas no generen nuevos desembolsos o erogaciones no previstos en el presupuesto del correspondiente año fiscal y que tampoco pueden incrementar los gastos públicos ya incluidos en dicho presupuesto público.

En ese sentido, el Colegiado reconoce que “sería a todas luces irrazonable considerar que el artículo 79 impide que el legislador, mediante sus iniciativas, desarrolle de los derechos fundamentales, entre los que se encuentran los derechos sociales” (f.j. 174).

Por lo tanto, siempre que una ley no genera gasto público inmediatamente imputable a la Ley de Presupuesto Anual vigente, afectando el balance general de ingresos y egresos, no vulnerará el artículo 79 en cuestión.

En el caso concreto, el mandato de incorporación progresiva al nuevo personal asistencial para el periodo 2020-2024 responde al déficit de médicos según el Plan de Implementación desarrollado y aprobado por el Minsa, el mismo que debe contar con la opinión del MEF, por lo que tal regulación no genera directamente un desembolso inmediato de recursos, siendo de naturaleza progresiva y debiendo contar con la opinión del MEF. Del mismo modo,

1. sobre la formulación y aprobación de un Plan de Infraestructura en Salud, esta no habilita de forma inmediata la ejecución de gasto público, sino que dispone la formulación de un plan en el ámbito de infraestructura en salud, junto al Minsa y con la participación de la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones (DGPMI) del MEF;
2. sobre la declaración de interés nacional y necesidad pública los estudios de preinversión y ejecución de proyectos de infraestructura de establecimientos de salud, cuya sola declaración no conlleva habilitación de gastos públicos, siendo incluso relevante realizar los mismos previo a la ejecución de proyectos de infraestructura;
3. sobre la incorporación en plaza presupuestada en plazo indeterminado del personal de salud en condición de suplencia, esta solo procederá bajo el cumplimiento de ciertos supuestos como mantener un vínculo laboral ininterrumpido durante 5 años, contar con una plaza presupuesta y que dicha plaza esté considerada en el cuadro de asignación de personal. Al respecto, el válido que el legislador le imponga un límite al tiempo de suplencia, siendo la solución convocar en un plazo razonable a concurso público para cubrir dicha plaza, por lo que no se aprecia ejecución inmediata de gasto público, máxime si los destinatarios se mantendrán en el mismo régimen laboral, con los derechos y deberes que prevé.
4. Sobre la necesidad pública del incremento del presupuesto público del sector salud hasta el 8% del PBI, se establece que la sola declaración no implica gasto público inmediato, siendo además un mandato progresivo.

6. Contrataciones públicas por parte de gobiernos regionales

REGLA: Los gobiernos regionales pueden hacer uso del procedimiento de adjudicación simplificada respetando los principios que rigen las licitaciones y contrataciones públicas

Al respecto, la normativa impugnada faculta a gobiernos regionales realizar procesos de selección de concursos y licitaciones públicos siguiendo el procedimiento de adjudicación simplificada durante la declaratoria de emergencia; sobre la cual el Tribunal sostiene que la conveniencia de la opción del legislador excede el objeto del control constitucional, no obstante, ello no implica contravenir los principios que rigen las licitaciones y contrataciones públicas: igualdad de trato, transparencia, competencia, eficacia y eficiencia, entre otros.

En ese sentido, en caso de que los gobiernos regionales opten por el ejercicio de esta facultad, los principios que rigen las contrataciones y compromisos internacionales que versen sobre contratación pública no pueden ser desconocidos ni tampoco las limitaciones de ley, siendo también de obligatoriedad la incorporación de cláusulas sobre políticas anticorrupción.

7. Sobre el derecho de acceso a la función pública en condiciones de igualdad

REGLA: Mandar el ingreso de servidores públicos al régimen laboral en el Estado al cumplirse ciertas condiciones no constituye incorporación automática, por lo que no se vulnera la meritocracia

Como se ha establecido a lo largo de la sentencia, la normativa cuestionada permite la incorporación permanente de determinados servidores a un régimen laboral en el Estado, no obstante, a vista del Tribunal ello no tiene como objeto la incorporación automática de determinados servidores públicos de manera que con ello se ponga en entredicho los principios constitucionales que rigen el ingreso y desempeño de los servidores públicos, sino que tal consecuencia responderá siempre que se cumplan los presupuestos establecidos.

Por todas las consideraciones, se desestima en su totalidad la demanda de inconstitucionalidad, reafirmando la constitucionalidad de la Ley 31125, Ley que declara en emergencia el Sistema Nacional de Salud y regula su proceso de reforma.