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¿Por qué el TC concedió medida cautelar a favor del Congreso tras interpretación de «cuestión de confianza denegada»?

¿Por qué el TC concedió medida cautelar a favor del Congreso tras interpretación de «cuestión de confianza denegada»?

Por Gaceta Constitucional & Procesal Constitucional

viernes 2 de diciembre 2022

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A raíz del rechazo de plano de la cuestión de confianza planteada por el Ejecutivo y el acuerdo del Consejo de Ministros que interpretó los hechos como los de una primera denegatoria de confianza este rechazo de plano. El pasado 29 de noviembre, el Congreso de la República presentó una demanda competencial acompañada de una medida cautelar ante el Tribunal Constitucional ante la posibilidad de un eventual cierre del Congreso.

Tras revisar el caso, el Tribunal Constitucional resolvió admitir a trámite la demanda competencial y dispuso correr traslado al Poder Ejecutivo que cuenta con 30 días útiles para contestar la demanda. También concedió la medida cautelar solicitada, de manera que se dispuso la suspensión de cualquier efecto que se pudiera derivar de interpretar como denegada la cuestión de confianza. En esa línea sostuvo que el Poder Ejecutivo no altere ni modifique la situación de hecho o de derecho del Congreso de la República.

Entre sus principales argumentos, los magistrados del TC señalaron lo siguiente:

30. Este Tribunal Constitucional entiende que, si se espera hasta la resolución del fondo de la presente controversia, momento en el que se establecerá en definitiva si la decisión expresada por el Poder Ejecutivo de interpretar que se ha producido el rehusamiento de la confianza a la que hace referencia en el artículo 133, resultó irregular y vulneratoria de la competencia del parlamento -o no-, el Poder Ejecutivo podría haber disuelto el Congreso de la República con base en dicho acto.” (subrayado agregado)

¿Qué argumentó el Tribunal Constitucional para conceder la medida cautelar?

El Tribunal Constitucional consideró que el marco normativo vigente aplicable a la cuestión de confianza son los artículos 132 y 133 de la Constitución así como la Ley 31355 y los literales c) y d) del artículo 86 del Reglamento del Congreso.

Sobre el pedido cautelar consideró que se ha acreditado la apariencia de derecho, ya que el Congreso es la entidad que hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros mediante el rechazo de la cuestión de confianza y su regulación se incluye en el Reglamento del Congreso, que tiene carácter de ley orgánica.

Sobre el peligro en la demora, el TC se refirió a las afirmaciones del expresidente del Consejo de Ministros, Aníbal Torres, cuando al sustentar la cuestión de confianza señalo que el Poder Ejecutivo se encontraría facultado de “presentar diversas cuestiones de confianza de manera simultánea”.

Al respecto, el TC señaló que “no puede ignorar las afirmaciones realizadas con fecha 17 de noviembre de 2022 por el presidente del Consejo de Ministros, al sustentar su cuestión de confianza” y resolvió que:

29. Queda claro, entonces, que el Poder Ejecutivo podría, a partir de su interpretación, plantear una cuestión de confianza y considerar, en caso de ser rechazada, como una segunda denegatoria de confianza.

Sobre el requisito de adecuación, nuestro TC expresó que la medida cautelar resulta razonable, proporcional y correlacionada con el fin de no poder en riesgo innecesariamente las competencias del Congreso. Asimismo, resulta congruente con la pretensión planteada en la demanda competencial, pues se solicitó la suspensión de los efectos jurídicos del acuerdo del Consejo de Ministros.

Sobre ello, aprecia que el contenido de dicha acta se refiere a una manifestación de voluntad expresa y formal del Consejo de Ministros, con efectos de tracto sucesivo, que no se ha realizado en su integridad pero que puede ser calificada de continuada, desde que está referida a una decisión política a la que se han introducido criterios jurídico-constitucionales que pueden incidir en la eventual utilización de una nueva cuestión de confianza para habilitar a la disolución del Congreso.

Finalmente, precisó que la suspensión de los efectos jurídicos del Acuerdo de Consejo de Ministros impide la disolución del Congreso y que no existe riesgo de irreversibilidad, más bien por el contrario, podrían producirse consecuencias institucionales, difícilmente reversibles si no se concede la medida cautelar.


[Nota del 30/11/2022]

8 claves para comprender demanda competencial presentada contra el Ejecutivo por interpretar como denegada cuestión de confianza

El pasado 26 de noviembre de 2022, el Congreso de la República en sesión extraordinaria del Pleno, aprobó con 98 votos a favor autorizar al presidente del Congreso la interposición de una demanda competencial y medida cautelar ante el Tribunal Constitucional en contra del Poder Ejecutivo, las cuales se presentaron el 29 de noviembre de 2022, en medio de la aprobación de la Ley de Presupuesto del próximo año y un tercer pedido de vacancia en contra del presidente Pedro Castillo.

La demanda presentada por el Congreso solicita:

(i) que se declare que el Poder Ejecutivo no puede interpretar y concluir que el Congreso le ha denegado o no la cuestión de confianza.

(ii) que se deje sin efecto la cuestión de confianza planteada el 17 de noviembre de 2022 y el TC garantice las competencias del Congreso evitando que la cuestión de confianza se utilice de forma arbitraria, como mecanismo de amenaza o sanción para disolver inconstitucionalmente el Congreso.

(iii) se declare nulo el acuerdo adoptado en la sesión del Consejo de Ministros del 24 de noviembre de 2022, respecto a la interpretación del rechazo de plano de la cuestión de confianza.

Por su parte, en la medida cautelar el Congreso solicita:

(i) que el Poder Ejecutivo se abstenga de considerar como denegada la cuestión de confianza, y que en el supuesto que el Congreso no conceda la confianza a futuros Consejos de Ministros, no proceda a disolver el Congreso.

(ii) que no surta efectos la decisión adoptada en la sesión del Consejo de Ministros del 24 de noviembre mediante la cual se interpreta que el rechazo de plano constituye una negación de la cuestión de confianza.

¿Cuáles son los principales argumentos de la demanda de conflicto competencial?

1. Las competencias del Ejecutivo en discusión están referidas a plantear la cuestión de confianza y a la atribución del presidente de aceptar la renuncia del presidente del Consejo de Ministros ante el rehusamiento de la confianza.

En el presente caso, en lo que se refiere al Poder Ejecutivo, el conflicto está relacionado con la competencia del Presidente del Consejo de Ministros para plantear ante el Congreso una cuestión de confianza a nombre del Consejo se encuentra reconocida en el artículo 133° de la Constitución; y la atribución del Presidente de la República de aceptar la renuncia del Presidente del Consejo de Ministros con ocasión del rehusamiento de una cuestión de confianza planteada por este último a nombre del Consejo, se encuentra reconocida en los artículos 132° y 133º de la Constitución. (punto 3.6.)

 

2. Las competencias del Congreso en discusión se refieren a aprobar y derogar leyes orgánicas, a decidir sobre la cuestión de confianza e interpretar su decisión, así como aprobar la reforma constitucional en primera votación y disponer la convocatoria a referéndum.

Por otro lado, en lo que se refiere al Congreso de la República, el conflicto está relacionado con las siguientes competencias:

  1. aprobar, interpretar, modificar y derogar leyes orgánicas se encuentra reconocida en los artículos 102º, inciso 1, 104° y 106° de la Constitución;
  2. aprobar la reforma constitucional en primera votación, así como disponer que el Presidente de la República convoque a referéndum en caso el Congreso de la República decida no omitir el referéndum luego de aprobada la reforma constitucional en primera votación, se encuentran reconocidas en el artículo 206° de la Constitución y en el artículo 44° de la Ley Nº 26300, modificada por el artículo único de la Ley Nº 31399, ambas leyes orgánicas; y
  3. decidir sobre la cuestión de confianza, así como para interpretar el sentido de su decisión, se encuentran reconocidas en los artículos 132º y 133° de la Constitución, en el artículo 86° inciso d) del Reglamento del Congreso de la República y en la Ley Nº 31355, ambas leyes orgánicas.” (punto 3.7.)

 

3. Este es un conflicto de competencias por menoscabo de atribuciones en sentido estricto

 

“En el presente caso, nos encontramos ante un conflicto de competencias por menoscabo de atribuciones en sentido estricto, debido a que el Poder Ejecutivo, al plantear la cuestión de confianza para la aprobación del Proyecto de Ley 3570/2022-PE, está ejerciendo indebidamente una atribución, en menoscabo de ciertas atribuciones del Congreso de la República.” (punto 4.2.)

 

4. El presidente del Consejo de Ministros ejerce su atribución de plantear cuestión de confianza menoscabando la competencia del Congreso de aprobar, interpretar, modificar y derogar leyes orgánicas

 

En efecto, el Presidente del Consejo de Ministros al plantear cuestión de confianza respecto de la aprobación de un proyecto de ley (Proyecto de Ley Nº 3570/2022-PE) que tiene por objeto derogar una ley orgánica (Ley Nº 31399) y modificar otra ley orgánica (Ley Nº 26300), pretende forzar al Congreso de la República a derogar y modificar leyes orgánicas a juicio y conveniencia del Poder Ejecutivo, siendo esto último una competencia exclusiva y excluyente del Congreso de la República. (punto 6.12.)

5. El Ejecutivo no puede plantear cuestión de confianza sobre la aprobación de leyes orgánicas

 

La Constitución le permite al Ejecutivo presentar iniciativas de modificación o derogación de leyes orgánicas (artículo 107°). No obstante, a través del planteamiento de una cuestión de confianza, no puede forzar al Congreso a aprobar iniciativas de esta índole al ser ésta una competencia exclusiva y excluyente del Congreso, de acuerdo a lo dispuesto expresamente en el artículo único de la Ley Nº 31355, cuya constitucionalidad ha sido confirmada en la sentencia recaída en el Expediente Nº 00032-2021-PlffC (Caso de la cuestión de confianza 11). (punto 6.15.)

 

6. El presidente del Consejo de Ministros ejerce su atribución de plantear cuestión de confianza menoscabando la competencia del Congreso en el procedimiento de reforma constitucional

 

En efecto, el Presidente del Consejo de Ministros al plantear cuestión de confianza respecto de la aprobación de un proyecto de ley (Proyecto de Ley Nº 570/2022-PE), con el objeto de modificar el empleo del referéndum con ocasión de un procedimiento de reforma constitucional, atenta contra el artículo 206° de la Constitución e interfiere directamente en el ejercicio de las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República mencionadas en el párrafo anterior, configurándose, por tanto, un menoscabo de atribuciones constitucionales del Congreso de la República en sentido estricto. (punto 6.22)

 

7. El Congreso es el único que tiene la competencia de interpretar el sentido de su decisión respecto a la cuestión de confianza.

 

En este orden de ideas, de acuerdo a una ley de desarrollo constitucional, cuya constitucionalidad ha sido confirmada por el Tribunal Constitucional (Ley N° 31355), solo el Congreso de la República tiene la competencia de interpretar el sentido de su decisión respecto a la cuestión de confianza planteada. Por lo que, ni el Consejo de Ministros (según consta en el Acta de la Sesión del Consejo de Ministros del 24 de noviembre del 2022), ni el Presidente de la República tienen la atribución de interpretar que el rechazo de plano de la cuestión de confianza acordado apropiadamente por la Mesa Directiva, de conformidad con la Ley Nº 31355 y el artículo 86.d del Reglamento del Congreso, se entiende como «rehusamiento expreso de la confianza» (Mensaje a la Nación del 24 de noviembre de 2022). En este supuesto también se produce un menoscabo de atribuciones constitucionales del Congreso de la República en sentido estricto. (punto 6.30)

 

8. La actuación del Poder Ejecutivo no ha respetado el principio de separación de poderes

 

Como se ha demostrado con suficiencia en el texto de la presente Demanda Competencial, la actuación del Poder Ejecutivo en el ejercicio de la cuestión de confianza y en la interpretación de su otorgamiento y/o negación, no ha respetado el principio de separación de poderes consagrado en el artículo 43º de la Constitución, teniendo en cuenta que, desde sus particulares concepciones extrajurídicas e inclusive, desconociendo la interpretación del Tribunal Constitucional, han interferido en modo completamente arbitrario en el ejercicio de atribuciones exclusivas y excluyentes del Congreso de la República, menoscabándolas de este modo, convirtiendo de este modo al Poder Ejecutivo, en un intérprete aberrante de la cuestión de confianza, sobre la base de preferencias específicas con respecto a lo que se entiende deberían ser su ejercicio, contrariando lo señalado por el Reglamento del Congreso de la República, que señala el procedimiento parlamentario para su ejercicio y no sobre lo que establece el ordenamiento jurídico, lo que resulta inadmisible dentro de un Sistema Democrático de Derecho y que el Tribunal Constitucional está llamado a corregir. (punto 7.7.)

¿Cuáles son los principales argumentos de la medida cautelar?

1. Se verifica la verosimilitud o apariencia del derecho invocado

 

Por lo expuesto, queda demostrado que existe una serie de competencias constitucionales del Congreso que deben tutelarse, sobre la base de este examen realizado, el mismo que da certeza jurídica sobre el fundamento de la pretensión formulada. (punto 20).

 

2. En el presente caso existe peligro en la demora, pues la intención de la cuestión de confianza planteada es recortar el periodo parlamentario

Una prueba irrefutable de estas intenciones puede ser hallada en las propias declaraciones del entonces Presidente del Consejo de Ministros, Aníbal Torres Vásquez, ante el Pleno del Congreso, pues manifestó que, no importa la respuesta que el Congreso le dé, si no se aprueba el proyecto de ley, considerará denegada la cuestión de confianza. En este sentido, lo que dispone la Ley Nº 31355 y el artículo 86° del Reglamento del Congreso de la República no ha parecido importarle al Presidente del Consejo de Ministros, quien ha dejado claro ante el Congreso que no aceptará un «no» por respuesta. Así, el Presidente del Consejo de Ministros indicó al Congreso cómo debía ser resuelta la cuestión de confianza, y las consecuencias de no hacerlo de ese modo, al señalar lo siguiente:

 

(…) no optemos por términos oscuros, por términos ambiguos, por decir ‘No, que no es admisible. Que es improcedente’, etcétera (…). El presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestión de confianza a nombre del Consejo (…) el rehusamiento puede ser por cualquiera de esos mecanismos de declarar la inadmisibilidad, de declarar la improcedencia o cualquier otro mecanismo y, eso, por supuesto, lo entenderá el Ejecutivo como un rehusamiento de la cuestión de confianza que estamos planteando en este momento(…).  (punto 24)

 

3. El Poder Ejecutivo cuenta con tiempo suficiente para plantear una segunda cuestión de confianza

 

Habiendo considerado el Poder Ejecutivo, arbitraria e inconstitucionalmente, que se ha producido la primera negación de confianza al Consejo de Ministros, en el marco del artículo 134° de la Constitución, existe el peligro que ante la demora en el trámite del presente proceso competencial conforme a los actos procesales y plazos que deben cumplirse (artículo 111º del Código Procesal Constitucional), el Poder Ejecutivo cuente con tiempo suficiente para plantear, en forma inconstitucional e ilegítima, una segunda cuestión de confianza, en el marco del artículo 130° de la Constitución y el artículo 82° (Investidura del Consejo de Ministros) del Reglamento del Congreso de la República (cuestión de confianza obligatoria), o en el marco de los artículos 132° y 133° de la Constitución y el artículo 86° del Reglamento del Congreso de la República (cuestión de confianza facultativa). (punto 29)

4. El análisis del Tribunal Constitucional debe considerar la grave crisis política y las investigaciones por supuestos actos de corrupción relacionados con el presidente

 

Al respecto, se debe tomar en consideración que el Presidente de la República está siendo investigado en el Ministerio Público por supuestos actos de corrupción en los que se encuentran involucrados ex Ministros de Estado, altos funcionarios de gobierno y familiares cercanos del Presidente de la República. En este contexto, existe una denuncia constitucional formulada por la Fiscalía de Nación contra el Presidente de la República por su supuesta participación en actos de corrupción, la cual se encuentra en trámite en el Congreso de la República. De allí que, no puede ser ajeno a la valoración del Tribunal Constitucional la grave crisis política originada en parte por los supuestos actos de corrupción que involucran a los altos funcionarios de este Gobierno y que en este contexto les resulta funcional o favorable forzar interpretaciones que le permitan disolver el Congreso de la República. (punto 33)

 

5. Resulta cierto e inminente que el Poder Ejecutivo continue asumiendo competencias sobre la interpretación de la cuestión de confianza con el propósito de disolver el Congreso

 

Bajo este contexto de grave crisis política, resulta cierto e inminente que el Poder Ejecutivo pueda continuar asumiendo indebidamente competencias sobre la interpretación del sentido de la decisión que tenga el Congreso de la República respecto a la cuestión de confianza, con el claro propósito de activar la figura prevista en el artículo 134° de la Constitución y disolver el Congreso. De allí que, resulta un riesgo para la eficacia de la sentencia que se emita en el presente proceso competencial, esperar los ochenta (80) días hábiles que pueda durar el presente proceso, conforme al artículo 111 ° de la Ley Nº 31307, Nuevo Código Procesal Constitucional, debido a que en este lapso, el Poder Ejecutivo puede solicitar nuevamente una cuestión de confianza, darla unilateralmente por denegada y disolver el Congreso de la República. (punto 33)

 

6. La medida cautelar planteada cumple con los principios de razonabilidad, congruencia y proporcionalidad

 

Se trata, en consecuencia, de un pedido razonable, congruente, proporcional y correlacionado con el fin de no poner en riesgo innecesariamente las competencias del Congreso de la República: i) para aprobar, interpretar, modificar y derogar leyes orgánicas; ii) en el procedimiento de reforma constitucional; y iii) para decidir sobre las cuestiones de confianza que el Poder Ejecutivo plantee y para interpretar el sentido de su decisión. (punto 37)

7. La medida cautelar planteada es una medida reversible

 

Esto significa, que en el supuesto que se conceda la medida cautelar y se suspendan los efectos jurídicos del acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 24 de noviembre de 2022, mediante la cual se interpreta que el Acuerdo Nº 61-2022-2023/MESA-CR de rechazar de plano la cuestión de confianza presentada por el Presidente del Consejo de Ministros constituye una negación de la cuestión de confianza; y que posteriormente se desestime la demanda principal, no existiría inconveniente en que se restituyan los efectos jurídicos del citado acuerdo del Consejo de Ministros y se considere válido el acuerdo del Consejo de Ministros de interpretar el rechazo de plano de la cuestión de confianza como un rehusamiento de la misma para efectos de la aplicación de artículo 134° de la Constitución. (punto 44)

 

 

 

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