El Tribunal Constitucional acaba de publicar la sentencia que declara infundada la demanda de inconstitucionalidad formulada por el Congreso de la República contra la Ley 31520 que modifica la conformación de la Sunedu e incorpora en su consejo directivo a representantes elegidos por los mismos rectores.

La demanda de inconstitucionalidad fue presentada por 33 congresistas contra la norma que ellos mismos promovieron y aprobaron, únicamente con la finalidad de que el TC conozca el caso y se pronuncie, pero no declare inconstitucional la norma. Este fue un asunto discutido durante la audiencia, pues el Congreso habría pretendido desnaturalizar la finalidad del recurso de inconstitucionalidad. 

Esta estrategia procesal impulsada por el Congreso buscaba que el TC convalide la controvertida ley del Congreso, pues el trámite parlamentario para aprobar la norma había sido severamente cuestionado, debido a que desoyeron la sentencia emitida por un juez de primera instancia que ordenó anular la tramitación del proyecto de ley, es decir, en términos sencillos, el proyecto de ley no debió continuar debatiéndose hasta su publicación en el diario El Peruano, pero ocurrió lo contrario: se debatió, se votó, se aprobó y publicó la norma. 

En ese momento desde diversos sectores se cuestionó la decisión de los congresistas y diversos constitucionalistas sostuvieron que la norma había nacido muerta. Es importante recordar que cuando la norma fue publicada, el juez que resolvió el caso en primera instancia amplió su decisión y sostuvo que carecía de efectos jurídicos, pues se había aprobado ilegalmente. 

¿Amparo contra proyectos de ley?

Sin embargo, en honor a la objetividad, también es necesario recordar que por aquellas fechas se difundieron numerosas críticas en torno a la decisión resuelta por el juez de primera instancia, pues las demandas de amparo tienen como finalidad retrotraer los hechos al estado anterior a la vulneración del derecho. En ese sentido, era muy pertinente preguntarse: ¿Un proyecto de norma que evidentemente aún no es ley, es decir, carece de efectos jurídicos, podría vulnerar algún derecho?. 

Esto fue severamente cuestionado y hubo quienes calificaron la decisión del juez de primera instancia como una intromisión a la separación de poderes. 

Lo cierto es que a fecha, la sentencia emitida por el TC contó con los votos de respaldo de Francisco Morales, Luz Pachecho, Gustavo Gutiérrez Ticse, Helder Domínguez Haro, César Ochoa, declara infundada la demanda en todos sus extremos. Sin embargo, es importante indicar que hubo un voto singular del magistrado Manuel Monteagudo Valdez, quien sí consideró necesario declarar fundada esta demanda.

¿Cuáles fueron los principales argumentos de las partes?

La parte demandante, conformada por un grupo congresistas que impulsaron la ley ahora cuestionada, alega que en el proceso de amparo seguido en el Exp. 0893-2022-0-1801-JR-DC-01, el 2° Juzgado Especializado en lo Constitucional concluyo en su sentencia que la Ley 31520 es contraria a la Constitución. Agrega que esta ley vulnera la cosa juzgada constitucional pues contravendría diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional.

El Congreso contestó la demanda señalando que la norma cuestionada no vulnera la cosa juzgada constitucional, pues no se estaría contraviniendo ninguno de los fallos anteriores dictados por el Tribunal Constitucional. Asimismo, el Poder Ejecutivo, se refirió al artículo 32 del Decreto Legislativo 1451, señalando que no se aportó argumentos para acreditar la conexidad con la norma cuestionada, y que esta norma no es aplicable respecto del consejo directivo de Sunedu, pues su proceso de conformación se regula por una norma específica.

También intervino Sunedu, en calidad de partícipe, representada por el procurador especializado en materia constitucional, Luis Alberto Huerta Guerrero quién presentó sus argumentos de manera oral en la audiencia pública del 16 diciembre de 2022.

¿Cómo resolvió el Tribunal Constitucional?

El Tribunal no pasa por alto el proceso de amparo que se encuentra en trámite, y señala que la lógica en estos casos debe ser la de “suspender cualquier proceso judicial cuya pretensión esté relacionada con una norma legal que está siendo cuestionada en un proceso de inconstitucionalidad; ello por respeto al valor seguridad jurídica, a fin de evitar decisiones contradictorias.” (f.j. 2). Asimismo, agrega que, en atención al impulso de oficio, obliga al TC a pronunciarse sobre el fondo”, con prescindencia de la actividad o interés de las partes. (f.j. 3)

El Colegiado, realiza un desarrollo previo respecto a las obligaciones del estado respecto del derecho a la educación universitaria advirtiendo que la regulación expedida por la Ley 31520 se refiere principalmente a la Sunedu, a sus competencias y funciones, así como a la conformación de su consejo directivo, por lo que estima necesario dar cuenta de sus pronunciamientos respecto al órgano de control externo de la calidad educativa universitaria señalando que “Si bien la jurisprudencia constitucional forma parte del bloque de constitucionalidad, eso no significa que sea inmodificable por este alto tribunal.” (f.j. 27) y agrega que:

En el presente caso, no se puede hablar de cosa juzgada en relación con los anteriores pronunciamientos que pasaremos a detallar, pues la norma impugnada no guarda identidad con las anteriores normas que fueron objeto de pronunciamiento por el Tribunal Constitucional. (f.j. 28)

Respecto al análisis de constitucionalidad de las principales modificaciones de la Ley 31520, señala que estas son:

1. La eliminación en el texto modificado del artículo 1, del carácter de ente rector que se adjudicaba al Ministerio de Educación (Minedu) respecto a la política de aseguramiento de la calidad de la educación superior universitaria.
2. La indicación en el texto modificado del artículo 12, en virtud del cual la Sunedu es un ente autónomo;
3. La eliminación, en el artículo 15, de las competencias de la Sunedu: a) en materia de aprobación y denegatoria de licenciamientos; y, b) para normar y supervisar las condiciones básicas de calidad exigibles para el funcionamiento de facultades, escuelas y programas de estudios;
4. El cambio en la conformación del consejo directivo de la Sunedu en el artículo 17; así como la eliminación de la referencia expresa al concurso público como mecanismo de selección de 5 de los integrantes del Consejo Directivo; y,
5. La modificación, en el artículo 20, de la forma de elección del superintendente: en el texto vigente la elección la realiza el ministro de Educación, entre los miembros del consejo directivo, y sin posibilidad de reelección.

Sobre las modificaciones a los artículos 1 y 12 de la Ley 30220, refiere que la sola eliminación de la adscripción de Sunedu al Minedu, no conlleva per se un vicio de inconstitucionalidad sustantiva y que el hecho que se haya determinado que esa adscripción no resultaba inconstitucional, no comporta sostener que se trate de un mandato constitucionalmente ordenado, por lo que los términos en que se realice la adscripción se encuentran dentro del ámbito de libre configuración de la ley que asiste al legislador democrático. (f.j. 54), concluyendo que la ley no niega la autonomía de Sunedu y que esta puede caracterizarse como una autoridad administrativa independiente.

Respecto a las modificaciones del artículo 15 de la Ley 30220, señala que el nuevo texto, mantiene las competencias de la Sunedu en materia de aprobación y denegatoria de licenciamiento de universidades y filiales; y para normar y supervisar las condiciones básicas de calidad exigibles para el funcionamiento de tales universidades y filiales. Agrega que lo relativo a la evaluación, acreditación y certificación de la calidad educativa de las facultades, escuelas y programas de estudios conducentes al grado académico, forma parte de las materias y procedimientos relacionados con el Sineace.

En relación con las modificaciones de los artículos 17 y 20 de la Ley 30220, que modifica la conformación del consejo directivo de la Sunedu y elimina la referencia expresa al concurso público como mecanismo de selección de sus integrantes, el Tribunal señala que el diseño del consejo directivo de la Sunedu se enmarca dentro del ámbito de libre configuración del legislador.

Agrega que de este nuevo diseño se ha ampliado los integrantes del consejo directivo, tratándose de una configuración donde no solo aparecen representantes de las universidades, por lo que concluye que:

Para este Tribunal Constitucional la opción del legislador de incorporar representantes de las universidades públicas y privadas en el consejo directivo de la Sunedu resulta constitucional, siempre que se interprete que una vez que asuman sus cargos, ellos y los otros representantes de las entidades del Estado, deberán constituirse en la función pública como miembros independientes y neutrales, conforme al numeral 1 del artículo 7 del Código de Ética de la Función Pública, que establece que el funcionario público tiene el deber de actuar con imparcialidad en el desempeño de sus funciones. (f.j. 85)

También se refiere al cuestionamiento respecto a la discriminación de las universidades asociativas sin rector, para la conformación del consejo directivo señalando que no se ofreció un término de comparación válido e idóneo.

En cuanto a la eliminación de la exigencia expresa de concurso público, refiere que está no es la única vía posible pues no existe un mandato constitucionalmente ordenado o prohibido en relación con dicha materia por lo que se enmarca en la esfera de discrecionalidad del legislador.

Sobre la Primera y Segunda Disposiciones Complementarias Finales, señala que la primera guarda relación con la aplicación inmediata de la ley conforme el artículo 103 de la Constitución, y la segunda que dispone la o la restitución del Capítulo II del Título I, a excepción del numeral 8.3 del artículo 8 y los Títulos II, III, IV y V de la Ley 28740, no resulta inconstitucional pues “la restitución de normas derogadas, es una de las competencias del legislador conforme al artículo 102.1 de la Constitución.” (f.j. 109)

Respecto a la constitucionalidad del artículo 32 del Decreto Legislativo 1451, el Tribunal sostiene que no se vulnera la autonomía universitaria pues

En este caso no se advierte un problema de constitucionalidad, sino un conflicto entre una ley general y una ley especial; en ese sentido, si bien el artículo 32 del Decreto Legislativo 1450 se refiere a órganos colegiados en el marco de la Ley 30220, la Ley 31520, de restitución de la autonomía universitaria, regula un procedimiento específico para la elección de representantes de las universidades públicas y privadas en el consejo directivo de la Sunedu, razón por la cual estos últimos serán elegidos conforme al procedimiento regulado en dicha ley de acuerdo con el principio de especialidad de las leyes. (f.j. 124)

Finalmente, el Tribunal Constitucional recuerda que, en la medida que se ha confirmado la constitucionalidad de la Ley 31520, y a efectos de evitar futuros pedidos de aclaración, corrección o subsanación, que los jueces “no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad” (art. VII del T.P. del NCPC) y que “las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación.” (art. 81 del NCPC)

El voto singular del magistrado Monteagudo Valdéz

El voto en minoría que sostiene que se debió declarar fundada la demanda, recuerda que en la STC Exp. N° 00017-2008/PI/TC, se declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional de carácter estructural en el sistema educativo universitario que dispuso diversas medidas entre las cuales debía disponerse “la creación de una Superintendencia altamente especializada, objetivamente imparcial y supervisada eficientemente por el Estado”.

Sobre la constitucionalidad de las modificaciones, refiere que “se ha retornado a una institucionalidad parcialmente análoga a aquella que condenó a la educaci6n universitaria, en alta medida y con pocas excepciones, al abandono de los valores constitucionales comprometidos con la id6nea formación de los estudiantes universitarios.”

Por lo que con las reformas los miembros del máximo órgano de gobierno en su mayoría, no representa a una entidad estatal y pertenecen al propio circulo universitario, el Superintendente surge de entre los miembros de tal Consejo Directivo, y desaparece el valor de la meritocracia como condición para elegirlos, lo cual no resulta conforme con la norma constitucional que exige que el Estado supervise la calidad de la educación universitaria ni con la obligación constitucional de que las decisiones relacionadas con el derecho a la educaci6n universitaria sean competencia de una autoridad objetivamente imparcial.

Finalmente, hace referencia al comportamiento de la parte demandante señalando que esta resulta “altamente cuestionable”.