El Tribunal Constitucional emitió la sentencia del Caso Fonavi IV, en este caso se cuestionaba la constitucionalidad de la Ley 31173, una ley orientada a garantizar el cumplimiento de la Ley de devolución de dinero a los Fonavistas (Ley 29625). En esta nota Gaceta Constitucional & Procesal Constitucional te cuenta los detalles de este importante fallo [STC Exp. N° 00016-2021-PI/TC].

En este complejo caso en el que el Tribunal Constitucional analizó las diversas disposiciones de la Ley 31173 y sus modificatorias, se decidió lo siguiente:

Declarar FUNDADA en parte la demanda de inconstitucionalidad; en consecuencia:

– INCONSTITUCIONALES los artículos 4, 7 y la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31173;

– INCONSTITUCIONAL el inciso “b” del artículo 2, en el extremo que dispone “y los efectuados por sus empleadores, incluido el Estado y otros”, y en lo referido a que se permita incluir a personas que hayan sido beneficiadas directa o indirectamente de los recursos del Fonavi.

– INCONSTITUCIONAL el artículo 6, en el extremo que dispone que “[l]a administración de las personas jurídicas o las entidades estatales de cualquier índole que se hayan constituido con recursos provenientes del FONAVI, cualquiera sea su denominación o razón social inscrita, se transfiere a la Comisión Ad Hoc modificada por la presente ley y su titularidad se inscribe a favor de esta por el solo mérito de la presente ley y sin costo registral alguno”.

– INCONSTITUCIONAL la Segunda Disposición Complementaria Final, en el extremo que dispone que “[l]a presente Ley no requiere reglamentación”.

– INCONSTITUCIONAL el artículo 3 de la Ley 31173 y, por conexidad, el artículo 2 de la Ley 31454.

2. Declarar que el artículo 1; el literal “a” del artículo 2; y la Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley 31173, son compatibles con la Constitución, siempre y cuando sean interpretados de conformidad con lo dispuesto en los fundamentos 59 y 60 de esta sentencia.

3. Declarar IMPROCEDENTE la demanda interpuesta por el Poder Ejecutivo respecto del literal “c” del artículo 2 de la Ley 31173.

4. Declarar INFUNDADA la demanda en lo demás que contiene.

5. EXHORTAR al Poder Ejecutivo y al Congreso de la República para que, en estricta cooperación en el ámbito de sus respectivas competencias, implementen todas aquellas medidas que permitan continuar con el proceso de devolución de los aportes a los contribuyentes al Fonavi, tal y como se ha precisado en los fundamentos 58 y 59 de esta sentencia.

 

 

¿Cómo queda la devolución de aportes con esta decisión del TC?

El Tribunal Constitucional precisa que “esta declaración de inconstitucionalidad no debe suponer la paralización de la devolución de los aportes. Lo que se ha estimado como contrario a la Ley Fundamental es la iniciativa de gasto público por parte del Poder Legislativo, mas no la obligación misma de cumplir con la deuda generada” Así añade que para la devolución de los aportes:

“se utiliza la fórmula legal de la Ley 29625 y lo dispuesto en la STC Exp. 00008-2017-PI/TC, es decir se devuelve el total actualizado de los aportes aplicando la tasa de interés legal efectiva vigente, desde el momento del aporte hasta la liquidación de la respectiva deuda individual.” (f.j. 60) (Énfasis agregado)

Asimismo, añade que en la medida que el uso de reservas de contingencia resulta incompatible con la Constitución, a fin de no perjudicar la devolución, esta debe realizarse en función de los propios recursos recuperados y de las deudas por cobrar del Fonavi. Si los recursos de Fonavi son insuficientes el financiamiento debe realizarse observando los parámetros constitucionales y el equilibrio presupuestal.

¿Cuáles fueron los fundamentos del Tribunal Constitucional para esta decisión?

1. Sobre la prohibición de iniciativa de gasto

Cuestionada particularmente respecto a los arts. 2, 3 y la y Primera Disposición Complementaria Final, se tiene que la ausencia de coordinación previa del Congreso con el Poder Ejecutivo constituye una omisión al procedimiento legislativo y acarrea la inconstitucionalidad del fondo. Asimismo el TC reitera que este limite se sustenta en la preservación del equilibrio presupuestal. En este caso, el Ejecutivo observó la autógrafa de ley; sin embargo esta fue aprobada por insistencia sin observar el principio de cooperación.

Ahora bien, se advierte que el art. 2 de la Ley 31454 precisa los alcances del art. 3 de la Ley 31173 por lo que se analiza su constitucionalidad de manera conexa. Al respecto, la fórmula de devolución que establece estas normas adiciona el criterio del Índice de Precios del Consumidor (IPC), pues la Ley 29625 dispone únicamente que se tome en cuenta la tasa de interés legal efectiva. Sobre este punto, el MEF sostiene que esta regulación costaría 3835 billones de soles lo que volvería la deuda impagable. Ahora bien, esta “doble actualización” es contraria a lo establecido en el fundamento 49 de la STC Exp. N° 00008-2017-PI/TC (Caso Fonavi III), de este modo la fórmula de devolución considerando el IPC y la tasa de interés legal de manera conjunta es incompatible con la Constitución pues genera gasto público por parte del Congreso.

Respecto a la Primera Disposición Complementaria de la Ley 31173, esta resulta inconstitucional porque dispone que se utilice fondos del tesoro público; sin embargo, se precisa que solo se debería considerar el fondo de Fonavi. El TC entiende que las reservas de contingencia corresponden ser administradas por el Poder Ejecutivo por lo que estas disposiciones transgreden su competencia de administrar la hacienda pública.

Por ello se declara la inconstitucionalidad del artículo 2 en el extremo que permite que se incluyan en la devolución a personas que si recibieron algún beneficio directo o indirecto de los recursos del Fonavi, así como el extremo de los aportes efectuados por sus empleadores, incluido el Estado y otros. También se declara inconstitucional el artículo 3 y el art. 2 de la Ley 31454 (por conexidad), así como la Primera Disposición Complementaria Final.

2. Sobre el principio de cooperación entre poderes del Estado

El TC señala que en la STC Exp. N° 00008-2017-PI/TC (donde se analizó la Ley 29625) se dispuso la vacatio sentenciae para que se expida una ley que promueva un adecuado procedimiento de devolución en cooperación entre Congreso y Ejecutivo, pero la Ley 31173 no respeto dicho mandato pues se aprobó por insistencia sin tomar en cuenta las observaciones del Ejecutivo. Inclusive, este remitio un proyecto de ley que no fue tramitado y se aprobó la ley cuestionada por insistencia lo que evidencia la renuencia del Congreso para entablar coordinaciones. Así, se declara la inconstitucionalidad de los arts. 2 (en los extremos ya señalados), 3 (y la norma conexa) y la Primera Disposición Complementaria Final.

3. Respecto al principio constitucional de la cosa juzgada

Se observa que la Ley 31373 ha sido emitida en un sentido diferente a los criterios fijados por el TC referidos a la exclusión de aquellos aportantes que recibieron algún tipo de beneficio, directo o indirecto, derivado de los recursos del Fonavi y al procedimiento de liquidación de las aportaciones y la conformación de la cuenta individual de los aportantes del Fonavi.

En este caso, si bien se cumplió con el mandato de expedir una ley que regule el procedimiento de devolución se hizo sin seguir los parámetros establecidos por el TC lo que vulnera el principio constitucional de cosa juzgada. Sobre el particular, el Colegiado señala que podría declarar la inconstitucionalidad y declarar la vacatio sentenciae, pero como el Congreso ya legisló sin observar los estándares establecidos es necesario adoptar una solución que permita asegurar el cumplimiento de estas pautas.

Por ello, el TC interpreta que el art. 1 de la Ley 31173 es constitucional “siempre y cuando la fórmula aplicada para la devolución de los aportes sea aquella que se desprenda de la jurisprudencia reiterada de este Tribunal, y que, de hecho, se está precisando en esta sentencia.” (f.j. 92). Asimismo, señala que el inciso a del artículo 2, solo será compatible con la Constitución en tanto “excluya a todos aquellos aportantes que hubieran recibido algún tipo de beneficio, sea este directo o indirecto, derivado de los recursos del Fonavi, conforme la STC Exp. N° 00008-2017-PI/TC” (f.j. 93). Asimismo, declara la inconstitucionalidad parcial del art. 2 inc. b, en el extremo en que dispone la devolución respecto de los aportes efectuados por “sus empleadores, incluido el Estado y otros” pero respecto a lo aportado de las remuneraciones de los trabajadores se mantiene (f.j. 94).

4. Sobre el certificado de reconocimiento de aportes y derechos del fonavista (Cerad)

 

Respecto a la constitucionalidad del art. 4 de la Ley 31173, se discute si dicho certificado (Cerad) tiene naturaleza de título de deuda pública o de título valor. Así refiere que la modificación del status del Cerad tiene considerables repercusiones en la administración de la hacienda pública. Así esta obligación de redimirlo al quinto año de su emisión reduce considerablemente el marco de acción del MEF para gestionar la deuda lo que no cuenta con opinión favorable del MEF y se encuentra vinculado a la administración de la hacienda pública. Por tanto se declara inconstitucional este extremo de la demanda.

5. Respecto a la Comisión Ad Hoc

En cuanto a los artículos 5 y 6 de la Ley 31173, referidos a la conformación y funcionamiento de la Comisión Ad Hoc se tiene que se cambió la conformación de esta comisión pasando de una presencia mayoritaria de representantes del Estado, a una de mayoría fonavista. Dicho criterio de distribución puede generar perjuicios a la administración de la hacienda pues la comisión podría adoptar decisiones no necesariamente amparadas en aspectos rigurosamente técnicos.

El TC precisa que las comisiones de pago de dudas públicas deben tener una participación mayoritaria de órganos de carácter técnico que pertenezcan a la estructura estatal. En ese sentido, considera que como las modificaciones posteriores mediante las Leyes 31454 y 31604, garantizan una mayor participación estatal, no resultan inconstitucionales. (f.j. 116).

Ahora bien, sobre el 3° párrafo del art. 6, relacionado con la administración de las personas jurídicas que se hayan constituido con recursos provenientes del Fonavi, el Colegiado señala que ello tiene que ver con ámbitos de políticas públicas que corresponden ser diseñados por el Poder Ejecutivo, por lo que es contrario a la Constitución a interferir en sus competencias. Por tanto se declara inconstitucional este extremo de la demanda.

6. Respecto a la posibilidad de dejar sin efectos un ley

El art. 7 de la Ley 31173, declara inaplicable una disposición de la Ley de Presupuesto del 2014 y sin efectos jurídicos los actos que se desarrollaron bajo su amparo, el TC advierte que el legislador ha hecho un ejercicio inconstitucional de sus competencias normativas, ya que no solo ha ordenado la inaplicación de la Septuagésima Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley 30114, sino que además ha concebido su decisión con alcances retroactivos, al disponer que queden sin efecto jurídico todos los actos desarrollados a su amparo desde el 1 de enero de 2015. (f.j. 126). Por lo que se declara fundada la demanda en este extremo.

7. Sobre la determinación de criterios para el pago de deuda para saneamiento de un inmueble y las facilidades de pago para los posesionarios-beneficiarios

Esta se encuentra en los arts. 8 y 9 de la Ley 31173, el TC considera que dicha configuración no contraviene mandatos prohibidos u ordenados desde la Constitución y por tanto no corresponden ser examinados en sede constitucional.

8. Con relación a la prohibición de reglamentación de la Ley de Fonavi

Esta se encuentra en la Segunda Disposición Complementaria, el TC advierte que si bien el legislador cuenta con un importante margen de acción; sin embargo, ello no implica la potestad de vetar la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo, lo cual afecta el principio de separación y equilibrio de poderes. Este vicio solo alcanza el extremo de esta disposición que señala que “la presente ley no requiere reglamentación”.

En cuanto a la Tercera Disposición Complementaria, si bien el Ejecutivo considera que es inconstitucional por conexidad, el TC refiere que no resulta así, siempre y cuando los lineamientos de gestión aprobados por la Comisión Ad Hoc se ajusten a las pautas desarrolladas en este sentencia.

9. Respecto a las modificaciones normativas posteriores

El artículo 2 de la Ley 31454 resulta inconstitucional por conexidad, en la medida que también altera la fórmula de devolución aplicando el IPC. Asimismo, el art. 3 de la Ley 31454 y el art. 2 de la Ley 31604 resultan constitucionales en tanto mantengan una participación mayoritaria del Estado en la Comisión Ad Hoc. Por otro lado, respecto al art. 4 de la Ley 31454 que incorporó las disposiciones finales cuarta, quinta y sexta a la Ley 31173, no se considera necesario pronunciarse sobre el fondo pues no versan sobre temas impugnados en este caso.

10. Consideraciones finales de la sentencia

En atención a lo expresado en la sentencia, el TC reitera su posición institucional sobre la devolución de aportes y señala que no pretende sustituir el juicio del legislador. Asimismo señala que “la inmediata implementación de esta sentencia debe coadyuvar a que las personas que, en su momento, contribuyeron al Fonavi, puedan recuperar las sumas de dinero que aportaron al Estado” (f.j. 159).

Finalmente exhorta a los poderes públicos a adoptar medidas necesarias para finalizar el proceso de devolución de aportes pues han transcurrido más de 10 años desde la expedición de la Ley 29625 y es indispensable que el Estado cumpla con la deuda que constitucionalmente le corresponde asumir (f.j. 160).